2008年，对食品安全的恐慌甚至一度压倒了悲情地震。

　　在三鹿奶粉危机、鸡蛋危机、橘子危机等事件一次又一次冲击着民众的神经之际，2008年也因此成为食品安全立法力度最大的年份。

　　孕期最短的法规

　　11月25日，记者在“2009中国奶业发展高峰论坛”上遇见了2007年奶业政策（《关于促进奶业持续健康发展》）的起草人、国家发改委农业经济司副司长方言。

　　方言感慨，2007年她在研究促进奶业健康发展文件时，关于如何扩大国产奶粉市场，当时有一种意见是，进口奶粉影响了国产奶粉的市场，成为国产奶粉健康发展的最大威胁，但是现在，在奶业“三聚氰胺事件”中，内资标杆企业几乎全部沦陷。

　　国家质检总局法规司司长刘兆彬则在当天的论坛上直言，三聚氰胺事件不仅仅是奶业危机，也折射了其他产业可能存在的问题和潜规则。“这促使监管机构反思食品监管体系，同时催生了中国‘孕期’最短的法规——《奶业整顿与振兴规划纲要》（以下简称《纲要》）。”刘兆彬说。

　　方言证实，在奶粉危机事件发生后，一个由卫生部牵头的应急工作小组迅速成立，10月28日，国家发改委就会同有关部门在6天时间内起草出《纲要》。11月7日，国办就以122号文公布了《纲要》。

　　“虽然《纲要》明显带有应急性、近期整顿治理的色彩。但危机带来的立法契机被挖掘放大了。”方言说。

　　而也有专家提醒记者，因为三鹿奶粉事件，此前千呼万唤难出来的《食品安全法》草案也再次被细化，更具针对性，并可能加快出台日程。

　　由此，《纲要》和10月初及时发布的《乳品质量安全监督管理条例》（以下简称《条例》）也成为2008年最重要的乳业法律体系。

　　地方政府负总责？

　　“美国泔水奶危机”（1840年，一年死亡8000儿童）曾催生了美国食品卫生监管体制和食品卫生法律。而日本的奶业危机（2000年，1万多人饮奶中毒）则催生了号称世界最严格的日本食品安全法，刘兆彬司长表示，今年中国的奶业危机也催生了《乳品质量安全监督管理条例》，很快也要催生中国的《食品安全法》。

　　刘兆彬认为，“乳业监管条例”在制度创新方面的成果和理念对其他食品行业颇具借鉴意义。“《条例》明确了中国产品质量监管的三脚架结构，即企业自律、政府监管、社会监督。这三个方面构成了国家整个产品质量安全，包括食品和乳品安全的监管范畴。”刘兆彬说。

　　然而，《条例》中的一点仍然颇具争议，《条例》第一次明确提出，地方政府负总责。“中国整个经济发展的模式和构架就是政府主导的市场经济，中国政府掌控着全社会70%以上的经济资源。在我们国家400多部法律当中，80%法律的执法主体都是政府。这个体制的确立是符合中国实际情况的。”刘兆彬说。

　　这意味着，把食品安全和乌纱帽挂钩，在中国当官也成了一个高风险“行业”。但目前来说，地方政府能否负起这个责任充满更大的不确定性。

　　而乳业危机对许多食品行业的深层追问仍在继续。

　　“危机折射的问题是，多年来乳制品企业的快速扩张，导致企业的生产能力大大超过了现有养殖的承受能力。”农业部畜牧司副司长陈伟生说。

　　更关键的还在于，许多食品行业，在其唇齿相依的产业共生链上，各个环节的利益关系却是对立的。

　　“在一个利益链条上，各个环环相扣的环节在利益上出现了问题，导致互相挤压，如果这些环节是一个利益共同体，这种通过损害消费者，从而最后损害自身利益的事情就不会这么大规模发生。” 刘兆彬说，这个综合并发症也是我国追赶型经济发展模式、高速成长的数量型增长模式的一个折射。

　　中国人民大学教授温铁军表示，在产业业态内部，如何重构利益关系，形成良性利益调整，已经成为亟待解决的问题。

中国经营报记者：徐昙