尽量延伸配套好相关经费，尽快出台农村学生营养改善计划的系统化操作制度和实施细则，以避免营养餐“打折”
文/记者杨洪涛王艳明
近期云南、广西、贵州等地相继曝出与学生营养餐有关的食品安全事件，广西百色市那坡县有学校3元营养补助被供货商套利1元、云南镇雄县木卓乡六井村苍坪小学203名学生食用营养餐后出现身体不适症状、云南宣威市双龙一小的学生在糕点里吃出了鸡毛等，引发社会各界高度关注。
这一系列事件的背景，是为提高农村学生尤其是贫困地区学生的健康水平，我国从2011年秋季学期开始启动实施农村义务教育学生营养改善计划，由国家对集中连片特殊困难地区680个县市的农村义务教育学生，按每人每天3元标准提供营养膳食补助。
政策推进近一年来，学生的营养餐到底如何？营养改善计划实施中还存在哪些困难？如何完善营养改善计划？带着这些问题，《了望》新闻周刊记者在贵州、甘肃等地进行了采访调研。
有餐费缺食堂
记者调研了解到，由于之前没有成熟的经验，加之试点县条件所限，在实施农村学生营养改善计划中，很多地方在摸着石头过河，落实情况各异，进展也不统一。
在贵州罗甸县班仁乡中心学校，记者看到，一年前还在学校周边空地上自己生火做饭的孩子们，如今已在崭新洁净的食堂里吃上了热腾腾的午餐。在贵州省麻江县柿花小学看到，当天学生午餐是“三菜一汤”——辣菜炒肉丝、豇豆炒肉、小瓜炒肉、排骨冬瓜汤。
贵州省教育厅学生资助办主任周忆江告诉记者，从去年秋季开始，贵州省投入资金6亿元，在全省88个县规划新建或改扩建了9961个农村中小学食堂，并购置冰箱、冰柜、消毒柜等设备。目前，绝大多数食堂已完工并投入使用。
甘肃大多县区春季开学后就开始为农村中小学生提供营养早餐，但在一些县区，直到今年4月中旬还在最后“冲刺”。记者采访时，一个已经完成了配餐企业招标，一个即将进行。另据媒体报道，在陕西等地一些偏远区县，在实施营养改善计划时存在“文件精神与实际行动不同步”的现象。
国务院在《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》中明确提出，学校有食堂的或者可以配备食堂的，实行食堂供餐；学校目前没有食堂，可以向具备资质的餐饮企业、单位、单位集体食堂购买供餐服务；偏远山区的学校或教学点，由于规模小或其他原因，配备食堂的成本过高，购买供餐服务业不具备，可以在有关部门批准的前提下实行个人或家庭托餐。
在甘肃等地，记者注意到，许多试点县区，由于学校分散、没有食堂、资金缺乏，很多学校普遍选择向企业采购鸡蛋和牛奶的“蛋奶工程”。
“目前全县义务教育阶段学校有食堂的只有3所，其他372所学校都没有食堂，这一状况决定了该县在供餐方式上只能选择向企业采购牛奶和鸡蛋。”甘肃省武山县教育体育局局长石尚荣说，等将来建成食堂后，按照“建成一所转换一所”的原则，逐步实现由食堂供餐。
贵州省教育厅资助办主任周忆江介绍，在总结部分地区供餐经验的基础上，贵州省提出各试点县可按照“四统”模式，对粮、油、肉食和蛋类等大宗物资，实行“统一招标、统一采购、统一配置、统一配送”。
采访中，一些教育主管部门、老师反映最强烈的就是食堂建设及配套措施滞后。今年以来，贵州省65个纳入国家计划的连片特困地区县，陆续启动了营养餐项目，但受地理条件、资金等方面限制，一些学生人数较少的教学点尚无力建造食堂。以黔东南苗族侗族自治州为例，目前还有846个教学点没有食堂，并且布局分散、偏远，实行供餐难，教师数量少，委托家庭供餐难度也较大。
甘肃省实施农村义务教育学生营养改善计划的58个县区，主要分布在黄土丘陵地带、南部山区、高原地区，学校分散、学校食堂不足。陇西县实施营养计划的276所学校，只有43所学校有食堂。
按要求，没有食堂的教学点可通过向周边农户托餐，让学生吃上热饭菜，然而一些基层校长介绍，很少有农户愿意接手托餐。
过渡阶段多临时措施
21世纪教育研究院项目主管薛文俊表示，他们调查发现，在中央营养改善经费下拨后，部分地方政府拖延下拨补助款，甚至“临时挪作他用”，导致一些学校为钱发愁，阻碍了营养餐改善计划的推行。甚至有的校长乐于接受供货商的回扣攻势，购买牛奶、面包、沙琪玛了事。
记者在调研中发现，一些偏远地区在落实营养改善计划过程中，绝大数学校没有专业营养师，地方政府、学校和家长对科学、合理膳食结构等营养知识缺乏了解，“营养餐”并不足够营养。
一些基层教育工作者反映，目前食堂工勤人员缺乏，聘请人员又没有财力保证，在当前的“过渡阶段”，只有动员所有教师参与，占据了教师一定的精力，教师压力进一步加大，长此以往势必影响教学质量。贵州省麻江县碧波小学副校长邓熙斌说，现在有的教师既负责食堂管理，又负责教学，不知道该怎么计算工作量，有教师问起时，只能以“先干着再说吧”来回应。
贵州省龙里县教育局局长魏明说，自从启动营养餐计划以来，天天在琢磨如何实施好，跟很多教师、校长交流时，他们也反映压力大，“我们只能投入100%的精力，但不敢保证100%的安全”。
在一些偏远山区，受交通、食堂设施等条件限制，学校集中采购原料、加工营养餐存在一定的安全隐患。
贵州省龙里县摆省乡小学距县城约50公里，因路况差有近2个小时的车程，为实施营养改善计划，学校联系全乡其他小学一起集中到约70公里外的贵阳市花溪区一家大型超市采购蔬菜、肉类等。由于山高路远，学校每周只能采购一至两次，采购的原材料多为萝卜、白菜、莲花白、土豆、木耳等耐储存的蔬菜，肉类则每周采购一次，放在大冰箱里冷藏。摆省乡中心小学校长王应南告诉记者，他最担心夏天温度高，蔬菜、肉类等不能长时间储存，而就地采购又担心质量不过关，还有索求票据难等问题。
由于营养改善计划刚开始大面积实施，无论政府、学校都缺乏足够的准备，在资金划拨、政府购买、学校购买、记账方式、食料保管储存、财务监管等方面缺乏规范和细则，也缺乏经验，更缺乏有效监督。
经费可延伸制度需阳光
近期连续出现的学生营养餐问题，不仅在网络舆论和社会各界引起强烈反响，也给营养餐安全敲响了警钟，营养改善计划在阳光下运行，还需完善措施，出台实施细则。
一些直接参与营养餐实施的负责人及有关专家建议，宜尽快出台农村学生营养改善计划的系统化操作制度和实施细则，建立长效经费保障机制和公开透明的监管体系，通过整合政府和民间多种资源，将这些惠民政策切实落到实处。
贵州省黔东南州教育局营养办负责人徐伟旭、雷定富等人希望，从制度层面上解决学校食堂从业人员的编制和开支问题。在提供营养餐经费时考虑相应的“延伸”，比如增设营养改善计划的配套资金。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，国家推出营养改善计划是好事，但如果没有地方财政补贴配套，这3元钱就会“打折”。他建议，在目前尚未建立食堂的学校，尤其是中西部一些偏远贫困地区的学校，可以按照“中央财政为主、省级财政为辅”的模式，由地方政府包括省级财政建立补贴制度，在增加现有中央经费拨付额度的同时，进一步规范升级财政的配套比例。一些教育部门的负责人也认为，“人均3元、160亿元”的中央财政拨款并不能一劳永逸，宜尽快探索和完善各级政府分担、社会力量参与的经费保障机制。
在保障农村学生“吃得上、吃得饱、吃得好、吃得放心”的前提下，薛文俊提出，可针对农村学校的学生、家长和教育工作者开展发放手册、举办讲座等形式多样的营养教育、培训和宣传活动。还有学校食堂管理人员说，希望能建成营养师制度，或者在条件允许的情况下在教师中培训营养师，针对当地学生的实际情况设计均衡营养搭配的标准化配餐，为学校执行营养改善项目提供支持。
记者采访中了解到，对于中西部地区的一些偏远贫困、交通不便的学校来说，保证采购物资的新鲜安全非常关键。贵州大学后勤处处长金春雷建议，由县政府通过公开招标确定供货商，积极协调粮食、工商、物价等部门，将粮油、肉类、蛋类等大宗物资实行集中采购，由供货商统一配送，为学生提供等值优质的食品的同时，更有效地保障食品安全。
21世纪教育研究院院长杨东平等认为，可成立由家长、退休教师等参与的伙食管理委员会或家长委员会，共同管理项目的伙食或账目。广西柳州市融水苗族自治县在每一所中心校成立“营养餐资金清算小组”以监督营养餐专项经费运作，既有利于保障资金安全，客观上也有利于保障营养餐食品质量安全。一些学生营养餐项目的直接参与者反映，目前都是在“摸着石头过河”，国家应尽快出台实施这一项目的实施细则，让其有章可循，让惠民政策在阳光下运行。
