执法人员正在封存查获的假冒保健食品。李平林摄
部分被查获的假冒保健食品。李平林摄
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近日山西省食药监局通报的一组信息显示，保健食品存在制假售假、非法添药、违规宣传等乱象，更有甚者，以讲座、义诊等形式迷惑消费者，销售假冒保健食品。
保健食品违法行为猖獗，与消费需求旺盛、存在高额利润有关，而相关法律滞后和监管力量不足又刺激了违法行为的发生。
据介绍，山西监管部门最近用两个多月时间检查了5886家保健食品生产经营企业，发现有622家非法经营，253家存在非法宣传，抽检中有12%的保健食品非法添加了化学药物，存在质量安全问题。监管部门对近1/3的企业下达了限期整改通知，有6起案件被移送公安机关追究刑责。
保健食品利润比药品高5倍以上
日前，山西连发4号监管公告，向社会公布查获的79种假冒保健食品名单，同时宣布禁售36种非法添加化学药物保健食品、14种严重违规宣传的保健食品，并通报了21起保健食品典型案件。
“不客气地说，保健食品市场乱象丛生。”山西省食品药品监督管理局局长赵光国坦言。
据业内人士介绍，保健食品违法行为比较猖獗，和人们的消费需求旺盛有关，同时也与其高额的利润回报有很大关系。一般来讲，保健食品的利润要比药品高5倍以上。
根据监管部门通报的21起典型案件，记者发现，保健食品的单独经营门店、成人性用品店等问题较多，大的专卖店、超市、药店等相对规范一些。从违法形式来看，假冒保健食品通常与所谓健康讲座、义诊等相结合，营销行为隐秘。
在日前晋中市破获的一起保健食品非法经营案中，违法分子先是往返于多个住宅小区接齐顾客，再以讲座的形式销售产品。执法人员暗访发现，在营销现场还设有诊疗台，5个医生模样的人先为老年人“诊断”，不过开出的“处方”均为其销售的保健食品。“诊断”结束后，销售人员邀请“北京专家”进行健康讲座，然后，一辆装满保健食品的面包车驶入现场准备销售。此时，执法人员立即行动，查获假冒保健食品14种（批），涉案金额近18万元。
此外，保健食品违规宣传现象严重。保健品只有调理作用，没有治疗功能，但不少厂家常常用绝对化的语言断言产品功效，打着“药到病除”等旗号误导、欺骗消费者。如查获的某种保健品宣称对胃痉挛、胃出血、萎缩性胃炎等30余种胃肠不适症状均有效，是胃肠道的“神医”；另一种则宣称可预防和治疗各种心脑血管疾病、糖尿病、肝脏疾病、胃肠疾病、妇科疾病等各种慢性病。
借用管药之法管保健食品
“保健食品品种多，经营门店多，有问题产品比例比较高，这些都是监管难点，但最难的还是法律滞后。”省食药监局副局长刘建国说。
据介绍，2009年国家《食品卫生法》作废后，作为该法的下位法，90年代后期出台的保健食品管理办法顿成无本之木。虽然《食品安全法》要求国务院制定保健食品管理办法，但至今已4年时间，监管法规始终未能出台。
据介绍，保健食品监管即便依据原卫生部1996年3月15日颁布的《保健食品管理办法》监管保健食品，也面临着“旧瓶难以装新酒”的问题。“旧法规出台时，国内保健品种类很少，总共不超过100种，现在仅一个月就能增加100多种。此外，保健食品许可原来只强调卫生，现在更强调安全质量，现在只发卫生许可证，涵盖不了生产、流通、消费环节，根本没法对照执行。”刘建国说。
法律滞后咋监管？“考虑到我国药品管理法律法规相对成熟，我们根据《食品安全法》和刑法修正案第八条中相关规定，结合省局的行政管理办法，探索借用药品法规管理保健食品，对保健食品非法添加药物的，一律按生产销售有害有毒食品移交公安机关处理；对严重违规宣传的，一律采取区域禁售、全省下架的行政处罚办法；对假冒品按经营假药论处，一律吊销经营许可证。希望通过法律法规的整合，形成打击乱象的组合拳。”赵光国说。
晋中食药监局保化科工作人员张小莹说，“按照‘三个一律’，打击违法行为的法律依据比原来多了，打击力度更大了。前段时间我们破获的非法经营案，按照药品管理办法，可以罚10万元，但按照以前的法规，只能罚2000元，震慑效果大不一样。”
监管力量严重不足倒逼工作机制
保健食品监管难的另一个重要原因在于执法人员奇缺。按照日常监管规定，生产企业必须每季度检查一次，经营企业一年也要至少检查一次，但由于检查人手紧张，“即使一年不吃不喝也查不过来”。
据省食药监局保健食品化妆品监管处长王鲜梅介绍，省食药监局保化处只有4名工作人员，市一级有2—3人，县区设定的联系人通常也管着好几摊事，监管力量奇缺。但与此形成明显反差的是，保健食品市场正以爆炸式速度增长，目前全省约有保健食品经销企业2万多家。此外，保化处还要负责监管3万多家化妆品经销企业。
据悉，山西监管系统共有职工4000多人，拥有执法证的工作人员才2000人，但各项职能整合增加后，将新增监管对象39万多家，共计50万家。“再加上监管对象的生产水平、管理水平、道德水平，监管难度可想而知。”赵光国说，“执法力量不足是保健食品乱象丛生的一个重要原因，现在咱们的人员结构是倒金字塔，上面的机关人多，越到下面人越少，山西正着力在乡镇建立监督所，将执法人员派驻到基层，打造正金字塔状布局。”
为此，山西依托执法检查系统，采用网上督察、暗访、交叉互查相结合的办法提高效率、节省人力。
8月14日下午，记者随两名执法人员在晋中市新天地商贸城一家保健食品直营店进行了暗访。在暗访中，执法人员发现一种保健食品存在违规宣传问题，“产品标示的功能是调节血脂，但在宣传册上保健功能变成了‘辅助减肥，调节血脂’。”
15日，晋中执法人员根据暗访情况，进行公开执法。在查验合法经营后，罚没了违规宣传册，并要求对涉及产品做下架处理，进行整改。在执法现场，工作人员通过电脑将检查报告等录入省局开发的执法检查系统。
在省局，通过执法检查系统，各市局检查了多少企业、存在什么问题、处理意见是什么、检查报告详情等等，都一目了然。王鲜梅说：“这样不仅避免了重复检查造成的人力浪费，同时起到了督促各地检查的目的。公开透明披露检查信息还激发了各地的比拼竞争，有助于监管工作的开展。”
尽管如此，监管力量不足的压力依然很大。除努力对保健食品市场长期保持高压态势，监管部门也呼吁“社会共治”，提醒消费者增强辨别能力，注意看产品包装上有没有保健食品标识和批准文号，包括“卫食健字”和“国食健字”；还要查看生产企业和保健功能。此外还可以到国家食品药品监督管理总局网站，查看产品信息是否一致；到生产企业所在地食品药品监督管理局网站上查看有没有公示这个企业。
