违法违规生产经营时有发生。一些企业诚信意识差，个别企业不按照批准的配方、工艺组织生产，委托加工行为很普遍。记者了解到，由于监管日益严格，新的保健食品企业要想拿到批准文号要在技术、资金、设备、人员等多方面加大投入保证安全，不少企业就退而求其次，与较早拿到文号的企业签订委托加工协议，用他人文号生产保健食品。但委托加工不规范，委托双方各自所负的责任不明确，多次委托、部分加工、异地加工等现象时有发生，产品质量难以保证。索证索票执行不力，产品来源难以追溯。 

　　保健食品虚假夸大宣传问题突出。一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，利用报刊、电视等媒体的广告大肆夸大产品功效，误导消费者。产品说明书和标签不按批准内容印制，擅自增加保健功能，扩大适用人群，变更食用方法和食用量。甚至故意混淆与药品的界限，误导消费者。 

　　保健食品市场鱼目混珠。一些产品假冒保健食品批准文号和保健食品标志；一些产品以食品批准文号、生产许可证号、消毒杀菌产品批准文号等假冒保健食品文号，违规声称保健功能；一些普通食品故意做成胶囊、片剂等形态，与保健食品产生混淆；有的甚至声称未经批准的特定保健功能比如提高智商等。 

　　“从整个保健食品产业发展来看，‘多、小、散、乱、低’特征明显。”童敏说，生产企业数量多，规模小，大多为中小民营企业，产业集中度低；研发投入不足，技术含量偏低；品牌产品少，缺乏核心竞争力；各企业间素质极不平衡，差异很大，一些企业自律意识不强，诚信较差，甚至利用不法手段坑害消费者，缺乏基本职业道德和操守。 

　　同时，产业目录和行业类别中都没有保健食品，统计局的统计数据中也没有保健食品，整个产业缺乏指导和政策扶持，发展粗放。

　3．监管处于无法可依的窘境　

　　《保健食品监督管理条例》迟迟未能出台，食品标准中没有保健食品类别，直销保健食品是监管盲区，地方基层监管力量薄弱，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成 

　　当前保健食品市场乱象与监管乏力不无关系。 

　　“保健食品监管职能历经多次调整。”童敏说，1996年起，卫生部负责保健食品的审批和监管。2003年9月，审批职能移交国家食药监局。2008年9月，监管职能移交国家食药监局。2011年3月，中央编办明确国家食药监局的保健食品监管职能，并将国家食药监局食品许可司更名为保健食品化妆品监管司。目前，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成。 

　　法律法规滞后，标准规范不完善。记者了解到，2009年颁布实施的食品安全法明确，对保健食品的具体管理办法由国务院规定。但至今3年过去了，《保健食品监督管理条例》仍未出台。“这就使得监管缺乏法律依据，处于无法可依的状态中。”童敏举例说，比如大枣、山药、枸杞等，药食同源的食品，到底能不能宣称功能，如果宣称功能由谁来监管？再如，目前进口的保健食品很大一部分没有经过食品药品监管部门审批，也在市场上销售，该由哪个部门来管？依据什么管？都急需法律的明确界定。