引言：构筑健全的食品安全网，有赖于更深层的政府机构改革。

　　2009年6月1日，各界高度期待的《中华人民共和国食品安全法》（下简称《食品安全法》）将正式实施。

　　此前，轰动全国的"三鹿奶粉事件"告一段落。

　　3月底，中纪委、监察部对三鹿奶粉事件中负有重要责任的国家质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监督管理局的有关人员作出处理。随后，河北省纪委、监察厅也对事故中负有直接责任和领导责任的石家庄市政府、省直有关职能部门的14名相关责任人员作出处理。

　　"问责风暴"让处于此事件中的官员人人自危，也让老百姓拍手称快。与此同时，法律也做出公正的裁决，田文华作为三鹿集团董事长一审被判处无期徒刑，其他涉案人员也受到法律制裁。

　　据媒体报道，三鹿奶粉事件事发后，河北省用于食用问题奶粉患儿医疗救治的费用达5亿多元人民币。此前，三鹿集团股份有限公司等22家"毒奶粉事件"的责任企业，共筹集资金约11亿元，用于患儿赔偿。

　　然而，对于那些因喝下问题奶粉而遭受病痛折磨的29.4万个小小的身躯，和他们心力交瘁、痛心疾首的父母们来说，任何弥补和挽救的措施，都比不上健康来得更珍贵。

　　不安全的年代三鹿奶粉事件以及随后奶业大型企业"三聚氰胺"事件的连锁反应，并非偶然。

　　这只是我国食品安全领域积弊的再一次集中爆发。

　　过去几年中，食品安全事故，特别是奶业的事故，始终没有淡出人们的视线，如2004年安徽阜阳"大头娃娃"事件，2005年光明变质奶、上海"人造奶"等事件，哪一个不让消费者感到心惊肉跳？

　　2007年8月，中国国务院发布了《中国的食品质量安全状况》白皮书，开始在全国范围内开展为期四个月的产品质量和食品安全专项整治工作。

　　就在食品造假、掺假的人成为过街老鼠的时候，2008年9月，又爆出更为恶劣的三鹿奶粉事件。

　　独立学者秋风在博客上表示：在三鹿奶粉事件的时候，所有的监管机构都为企业上书国务院，都在保护奶粉企业，这时候所有的监管都是失灵的，因为企业受制于政府，政府以经济增长目标为最主要的政绩考核目标，所以地方政府的官员本能就是保护企业，只要这个企业能给它创造产值。

　　从某种意义上说，正是政府与企业之间千丝万缕的利益纠葛，造成了监管部门在部分企业出问题的时候，自动变成"隐形人"，从而对行业"钱规则"长期熟视无睹、放任自流。

　　为此，秋风建议对食品安全监管机构去行政化，建立一个独立的监管体系。

　　但笔者认为，重构一套从中央到地方的监管体系，暂且不说成本是否巨大，就其监管效率来讲，也不一定比现在更高。

　　就世界范围来看，食品安全监管，不仅仅是中国的难题。在监管体系相对健全的美国，近年来也发生了不少起食品安全事件，包括2006年的"毒菠菜事件"、2008年的"沙门氏菌事件"和2009年的"花生酱事件"等。

　　美国总统奥巴马认为，造成这一现象的主要原因是，美国现行的食品安全法律规定建立于20世纪初，已经无法满足当今需求。他为此开出的药方是--成立一个新的食品安全工作组，由卫生和公众服务部以及农业部部长共同担任主席，与其他部门合作，向总统就如何改善政府相关部门协调、审查和改进食品安全法律和加强执法等问题提出建议。

　　由此可见，确保食品安全的前提，在于法律是否健全、是否有法可依。从这个意义上看，《食品安全法》的实施，有极其重要的意义。

　　《食品安全法》借鉴了国际通行的做法，确定了分段和统一相结合的食品安全监督体制。对食品的生产、流通以及餐饮服务，食品添加剂、食品相关产品的生产、经营及其使用以及对食品、食品添加剂的安全管理，作了相关规定。

　　诟病多头管理今年"两会"上，食品安全是全国人大代表和政协委员们最关心的话题之一，而此前食品安全监管体系的多头管理现象，则是讨论的焦点。

　　全国人大代表祝义材表示：《食品安全法》出台之前，我国的食品安全监管采取的是分段管理模式。其最大问题在于，因为执法部门过多引起的职责交叉和权力真空现象，各方之间相互制约难，相互配合也难。加之我国食品产业链太长、地域太广，在某一个部门的层面，很难面面俱到地履行好食品安全监管的职责。

　　全国政协委员程贻举认为，"执法主体涉及五个部门，农业、卫生、工商、质监、药监等，五个部门平行执法，是解决不了问题的。""调整现有的监管体制，尽量减少监管部门，最好相对集中统一到一个主管部门，其他部门予以配合。"全国政协委员高洪提出。

　　在即将实施的《食品安全法》中明确规定，"国务院设立食品安全委员会，"作为高层次的议事协调机构，将对食品安全监管工作进行协调和指导，以消弭各部门的监管缝隙。同时，为突出全程监管，法律还对各部门的监管职责给予进一步明确，由质检部门负责生产环节的监管、工商部门负责流通环节的监管、食品药品监督管理部门负责餐饮服务环节的监管。

　　该条款将对解决食品安全监管领域的多头管理问题，发挥重要作用。但是，也应看到，迫切需要出台相关的实施细则，进一步明确执法主体的责任和义务。否则，《食品安全法》的执法力度，势必会在实际的利益关系纠葛中有所抵消。

　　质检一肩挑？

　　2009年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出，"要让人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心。"这样一个目标，仅仅依靠一部法律，是难以实现的。

　　如前所述，在食品安全法规体系比较健全的国家，也不能避免食品安全事故，而相关法律在实践过程中也需要不断地进行修订，以适应新情况。

　　对于任何一个国家来说，保障公民的食品安全，责任都重于泰山。

　　回顾中国近年的重大食品安全事故，大都出现在生产源头，如"苏丹红一号"、"红心鸭蛋"、"瘦肉精猪肉"等，而这正是质检部门的监管领域。

　　在地方上，质检部门被形象地称为"万金油"部门，从农产品、食品饮料、纺织服装、机电五金、建筑材料、轻工产品、家电日化、能源化工、交通运输、计量器具等十多个领域。而利益导向和机制设置，决定了地方质检局的"不作为"--向监管的工厂收费、罚款、办证是其中心工作。另外，虽然表面上是垂直管理，但地方政府会把质检局看成政府组成部门，因此在对地方纳税的重点企业进行监管的时候，质检局必须"看脸色行事"。另外，在基层特别是县级质检局的技术人员比例很小，普遍学历不高，因此在专业性要求较强的领域，很难达到要求。

　　但是，正如国家质检总局副局长支树平呼吁，"质检部门不能承担无限责任"。事实上，问题不仅仅出现在质检部门。

　　构筑健全的食品安全网，除了要在实践中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，还有赖于更深层的政府机构改革。

　　链接国外食品安全立法世界各国食品安全立法，由于其规定的内容庞杂（食品种类繁多、生产工艺复杂、技术标准详尽），无一例外地导致相关法律法规数量众多、条文冗长，往往被认为体系十分复杂。但是综观各国食品安全立法，就其内容选择和体例编排而言，基本上都可以分为两大类，分别以美国和日本为代表。

　　美国采取的是混合立法、分散立法的模式。混合立法，即将食品、药品、化妆品甚至日用品的内容用一部法律网罗。分散立法，即通过对具体的食品安全问题进行分别立法，就某一特定事项分门别类做出针对性极强的专门规定，相应地由不同机构负责执法监督和解释，适用法律相对方便。

　　日本采取的是单独立法、统一立法的模式。单独立法，即仅在立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物，如农兽药、食品包装等。世界上大多数国家都采取这种立法模式。这种立法模式严格地区分了食品与其它同层次产品，如药品和化妆品等的界限。统一立法，即在宏观层面建立一部食品基本法，并在此法的纲领性要求下，制定分门别类的具体法律法规。此模式克服了分散立法体例中的法规比较零散，并可能相互重叠、相互冲突的缺陷。

　　国外食品安全监管美国在美国，有关食品安全的法律法规繁多，覆盖了所有食品和相关产品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。在美国，负责食品安全管理的机构有三个：食品和药品管理局(FDA)、美国农业部(USDA)和美国国家环境保护机构(EPA)。

　　德国德国是世界上四大食品出口国之一，同时又是食品进口大国，因此，德国政府非常重视食品安全。德国食品安全监管体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。1879年，德国就制定了《食品法》，目前实行的《食品法》包罗万象，所列条款多达几十万个。联邦消费者保护和食品安全局（BVL）负责食品安全的协调和指导工作，食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。此外，欧盟目前已经初步形成了统一、有效的食品安全防范机制，即欧盟食品和饲料快速警报系统。

　　新加坡新加坡所需食品的90%均需从国外进口，因此非常重视食品安全，强调执法机构、食品工业和消费者三方的密切配合。除了国家环境局参与部分食品安全工作外，新加坡绝大部分食品安全的检验检疫及其相关执法工作均由新加坡农粮兽医局负责。新加坡还耗资3200万新元（约合1857万美元），修建了一座面积达9227平米的兽医公共卫生中心，被誉为全球最先进的食品检验中心。

　　回放：中国近年食品安全事故（排版形式：纵向时间轴）

　　2005年假酒风波1月，江苏省质监局在如皋市磨头镇韩渡村查处假酒案件108起，其中包括茅台、五粮液等中国知名品牌。

　　苏丹红一号3月，肯德基对外宣布，其部分产品的调料中发现致癌物质"苏丹红一号"。

　　变质牛奶6月,郑州市某厂将变质光明牛奶返厂加工再销售事件被曝光。杭州、长春等地出现连锁危机。

　　孔雀石绿8月，福建、江西、安徽等地出口的鳗鱼产品，被验出含有孔雀石绿，国家质检总局下令全面回收。

　　人造奶8月，上海市出现用破皮鞋制造的"人造奶"。

　　2006年福寿螺6月，北京市第一例食用福寿螺导致的广州管圆线虫病患者确诊。

　　毒猪油8月，浙江省疾病预防控制中心在某油脂厂的产品中检出剧毒的"六六六"和"滴滴涕"。

　　瘦肉精9月，一批来自浙江省海盐县瘦肉精超标猪肉和内脏导致上海9个区336人次中毒。

　　红心鸭蛋11月，河北省某禽蛋加工厂生产的"红心咸鸭蛋"（主要销往北京）被查出含有苏丹红。

　　多宝鱼11月，上海市抽检冰鲜或鲜活多宝鱼，样品全部或部分检出多种禁用鱼药残留。

　　毒大米12月，北京、天津等地相继发现万吨"陈化粮"，残留一定量的农药，长期食用会致癌。

　　2007年致病汤圆4月，深圳市"龙凤"、"思念"等速冻食品检出致病菌。

　　味全事件11月，台湾味全食品一批婴儿配方奶粉被检验出含有致病菌。

　　2008年人造红枣8月，人造"新鲜红枣"流入乌鲁木齐市场。

　　三鹿事件9月，卫生部通报受污染"三鹿牌"婴幼儿配方奶粉致婴幼儿泌尿系统结石事实初步认定。16日，国家质检总局发布检出含三聚氰胺的乳粉和企业名单。国家质检总局局长李长江引咎辞职。