公款吃喝该治罪 吴之如绘

嘉宾：国家行政学院法学部副主任 杨小军

北京师范大学管理学院教授 王建民

编辑：倪光辉

●权力腐败始于交易，交易需要场合，加之吃喝传统，于是，手握权力的人被请上了餐桌。“吃什么无所谓，关键是和谁吃”，“喝多少不重要，重要的是让关键的人喝满意”。

●财务制度的缺陷是公款吃喝的重要原因。我国现行的财务制度是允许公款吃喝的。公款吃喝可以在所谓会议费、出国费、培训费、调研费、科研费等合法的项目下报销。

●大多公款吃喝禁令本身道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏可操作性。

●将公款吃喝纳入刑法范围，能让更多的公款吃喝者有所顾忌与收敛。但是，公款吃喝入罪还必须与财政透明和财政监督的改革同时进行。

编辑：不少人称，如今公款吃喝之风已经登峰造极。放眼望去，几乎就没有不公款吃喝的场合：上级有上级的吃喝，下级有下级的吃喝；发达地区有发达地区的吃喝，贫困地区有贫困地区的吃喝。无论因公因私，只要能纳入名目，全部公款买单。公款吃喝泛滥，究竟原因何在？

杨小军：吃喝之风，弥漫社会，既有自古以来的习俗，更有官场的风气，二者相互影响，彼此作用，共同发酵，散发出浓烈的腐败之味、乖戾之气、愚昧之态、谄谀之风。比如：上级来人检查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向领导请示汇报工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上级争取项目资金，要吃吃喝喝搞好协调；兄弟单位交流学习，要吃吃喝喝尽地主之谊；出门在外招商引资，要吃吃喝喝表现诚意。而公款吃喝又大多与职务腐败密切相关，极易演变成“灰色腐败”。

王建民：公款吃喝大行其道，其实是权力与利益交易的市场选择。权力腐败始于交易，交易需要场合。源于崇尚吃喝的传统，顺理成章，手握权力的人被请上了餐桌。“吃什么无所谓，关键是和谁吃”，“喝多少不重要，重要的是让关键的人喝满意”，而人的需求是不断升级的。这便是公款吃喝的档次越来越高、成本越来越大的重要原因之一。

编辑：据有关方面不完全统计，中国公款吃喝开支1989年为370亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2005年突破了3000亿元大关。如此触目惊心的数据，令人痛心。对此百姓一片鞭挞之声，党政部门也频发禁令。然而，各种名义的公款吃喝行为却屡禁不止。

杨小军：习俗风气，只是一个方面的原因，制度支持才是重要因素。如果没有公款吃喝财务制度的保障，官员们吃自己的饭，喝自己的酒，无论如何也不会发展到如此程度。财务制度缺陷是公款吃喝的重要原因。我们的财务制度是允许公款吃喝的。公款吃喝可以在所谓会议费、出国费、培训费、调研费、科研费等合法的项目下报销。

王建民：公款吃喝背后，存在巨大的利益链条，形成一种腐败“文化”，成为有些干部跑门子、拉选票、建立所谓“人脉”关系的主要方式。而公款吃喝的费用之所以能够顺利通过财务部门、审计部门等的审核与监督，是发票在“漂白”这些庞大的黑色账目。财务报销制度的不完善，在纵容着公款吃喝。

杨小军：此外，监管失策负有重要责任。贪污是犯罪，这个问题在法律上早已解决；公款吃喝就是一种浪费，这种浪费也应是犯罪，却一直没有很好地解决。尽管我们下发过多份文件，试图遏制公款吃喝，但不仅没有什么效果，反倒是吃喝之风更甚。究其原因，是监管失策。正因为监管失策，才会有无处不在的大吃大喝。

编辑：据统计，从新中国成立至今,我国出台的相关禁令多达上百项。相关部门对于公款吃喝消费的规定越来越细，但“言之谆谆，听之藐藐”，吃喝之风却有日趋泛滥、蔓延之势。上百个红头文件为啥管不住一张嘴？

杨小军：上百个红头文件来遏制公款吃喝之风，说明我们的态度是坚决的，也是高度重视的，但同时也说明这些文件并没有真正管用。要想管住公款吃喝之风，不能再用一般性要求、反复强调等办法，而应当用制度和法律手段进行治理。

王建民：不少公职人员认为，“不贪污不受贿，吃吃喝喝有啥罪？”而相关的规章制度本身也存在漏洞：一方面，大多禁令文件本身道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏实际可操作性；另一方面，财政预算存在不透明、预算执行弹性空间大等特点，各级公务接待标准也较为模糊，从而在客观上为各地公款吃喝的超标违规提供了制度便利。

杨小军：我们并不缺少遏制公款吃喝的文件，缺少的是保障这些文件规定能够严格执行的法治环境和法治文化。如果从以下几个方面着手落实，根治公款吃喝的目的终会达到。

首先，改革财务制度。其一，所有财政资金使用单位（包括全额拨款和差额拨款单位）、国有企业和国有控股企业等，其财务制度中增设专门的公款吃喝科目，把所有专门、包含、隐藏在各个其他财务科目中的吃喝内容，单独列出来，统计汇总，让吃喝之事和吃喝费用暴露出来。其二，给公款吃喝设定财务上限。包括每餐上限和总额上限，限制大吃大喝。其三，财务科目中的吃喝项目，必须附上参与吃喝的全体人员名单和吃喝的菜单，否则财务上不能报销。这样做，目的是要避免吃喝财务制度的模糊化，使吃喝之事、吃喝之人具体化、明细化。其四，公款吃喝原则上禁止用酒水，绝对禁止香烟和其他物品。

其次，阳光照射监督。吃喝费用、吃喝之人和吃喝之菜单等信息公开，接受监督。阳光是最好的防腐剂，也是治理吃喝之风的最好方法。我们一直采用的机关内部监督措施和方法，实践证明并不管用。要管用，必须公开，向全社会公开，接受公众监督。

再次，实行行政问责。要遏制公款吃喝，关键是要遏制领导干部的吃喝。对于违反相关制度、参与吃喝的领导干部和负责批准的领导干部，实行行政问责，追究其违规、失职责任。同时发挥新闻媒体的监督作用。

编辑：数年前，一位全国人大代表向全国人大常委会提交了《关于遏制过度应酬、公款吃喝的建议》，认为“公款吃喝者侵占和浪费了社会财产，应当对此通过立法定罪”，并建议修改刑法设立“挥霍浪费罪”。2009年10月，浙江省舟山市中级人民法院以贪污罪、受贿罪判处岱山县高亭镇中心卫生院院长傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供个人吃喝玩乐的44万余元，也被法院全额认定为贪污款。这起案例打破了“刑不上吃喝”的惯例。通过“严刑重典”惩治公款吃喝可行吗？

杨小军：用“严刑重典”惩戒公款吃喝，国外早已有之，我国也有司法先例。法律责任追究是治理公款吃喝的重要“杀手锏”。具体来说，可在三个方面入法入罪：一是设立公款吃喝罪。对超出公款吃喝限制且数额较大的公款吃喝，可以考虑纳入刑法范围，严厉惩治公款大吃大喝。参与吃喝之人，均可定罪入刑，或者是对其中级别最高的官员定罪入刑。二是对于超出公款吃喝上限但数额不大的，可在法律上规定由参与吃喝之人自己负担；已经报销入账的，负责退赔。三是对公款吃喝财务造假之人以贪污罪定罪量刑，予以惩治。就公款吃喝报销的情况看，不少都是以其他名义科目报销的。如果对公款吃喝治理措施更加严厉，造假之事可能会更多，必须堵塞漏洞，严厉惩治财务造假之人。

王建民：当文件和通知所提出的要求都被置若罔闻，那法治就成为必要之举。一旦有人违规违法，就要让其受到严厉惩罚，使违法成本大大高于收益。在“职务消费是个筐，什么都能往里装”的社会背景下，专门设立“公款吃喝罪”，将公款吃喝纳入刑法规定范围，无疑能让更多的公款吃喝者有所顾忌与收敛。

杨小军：当然，设立“公款吃喝罪”还必须与强化财政透明和财政监督同时进行。惩治公款吃喝之风，根本问题是权力的运行方式，要把行政审批的大权彻底搬回办公桌上，而不是酒桌上。在公款吃喝入罪前，首先必须对不同级别、不同层次、不同领域的政府官员的职务消费情况，进行细致具体的界定。所以，我们要冷静地看到，这个立法过程本身是个较为复杂的过程，而且面临着一些现实的挑战。