一、案情介绍

    雅安市雨城区卫生局卫生执法监督人员于2004年5月27日在雨城区八一路市场一凉菜加工点现场监督检查发现一袋用饲料口袋盛装、有强烈刺鼻性气味的白色粉末状物品，经询问当事人，此物品系从对岩镇凉水井杨林华处购买的，用于加工凉粉的原料“水磨豌豆粉”。因为此食品原料的包装和感官性状异常，不符合《食品卫生法》规定的食品卫生要求，卫生监督执法人员在对该“水磨豌豆粉”实施现场查封的同时立即前往对岩镇凉水井杨林华处进行调查。到达现场，执法人员向当事人杨林华出示执法证件后，依法对其食品加工场所进行监督检查。经监督检查证实，雅安市雨城区对岩镇龙岗村三组（联盟组）村民杨林华、杨卫平在未办理个人健康合格证和食品卫生许可证的情况下，擅自利用私宅从事豆制品生产经营活动。现场查实，该生产经营场所有用于豆制品加工的设备、原料（豌豆约10吨、焦亚硫酸钠、明矾及三聚磷酸钠约100公斤）、成品水磨豌豆粉约3吨（饲料口袋盛装、无标识、有强烈刺鼻性气味）等。经进一步询问，当事人杨林华对自己未取得合法的《卫生许可证》从事食品生产经营活动的事实予以了认可（有现场检查笔录、询问笔录、录像资料等为证）。当事人的行为构成了违反《中华人民共和国食品卫生法》第二十六条、第二十七条规定的无证经营违法行为。根据《中华人民共和国食品卫生法》第四十条、第四十七条的规定，应当给予行政处罚。

    二、处理依据及处理情况

    依据《中华人民共和国食品卫生法》第四十条、1996年10月10日《卫生部关于在食品卫生监督中如何理解和适用“取缔”问题的复函》、卫生部关于《医疗机构管理条例》执行中有关问题的批复（卫法监发[1998]第15号），经案件承办人员合议，报局领导班子研究批准，并在区人大的监督下，依法对其非法经营场所予以了取缔。且现场制作了四川省卫生厅统一印制的《收缴非法物品（证件）决定书》（雅雨卫食缴字[2004]1号），送达当事人杨林华，收缴其非法生产加工经营的食品原料（豌豆约10吨、焦亚硫酸钠、明矾、三聚磷酸钠约100公斤）、成品水磨豌豆粉约3吨。并立案通过一般行政处罚程序对杨林华实施了“罚款人民币5000元”的行政处罚。处罚决定送达后，杨林华按期履行了罚款决定。但因其不服我局作出的雅雨卫食缴字[2004]1号《收缴非法物品（证件）决定书》的收缴决定，于2004年7月9日向雨城区人民政府申请行政复议。申请人杨林华认为：《中华人民共和国食品卫生法》第四十条没有“收缴物品”之说，我局收缴决定适用法律条文有错。经复议，雨城区人民政府于2004年8月6日，以我局所认定的“事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当”维持了雅雨卫食缴字[2004]1号《收缴非法物品（证件）决定书》的决定。2004年8月24日，杨林华不服雨城区人民政府行政复议，向雅安市雨城区人民法院提起行政诉讼。诉讼理由为：粮食加工不是食品加工，其加工原料豌豆不是食品，不适用《中华人民共和国食品卫生法》的规定，因而我局适用法律法规有误。法院经审理认为：我局对原告作出的具体行政行为事实清楚、主要证据充分、适用法规正确，维持了我局作出的雅雨卫食缴字[2004]1号《收缴非法物品（证件）决定书》的决定。但由于卫生部1996年、1998年的批复和复函对“取缔”的性质解释矛盾，从而影响对收缴的性质认定。1996年《卫生部关于在食品卫生监督中如何理解和适用“取缔”问题的复函》是对“取缔”在食品卫生监督中的特别规定；行政强制措施不具有惩罚性，本案的收缴是对行政相对人的财产予以销毁，等同于没收这种行政处罚。但《中华人民共和国行政处罚法》没有规定收缴这种行政处罚要适用听证程序，被告没有听证，并不违法。但由于上述原因的存在，客观上给我局具体行政行为造成一定的瑕疵。

    2004年11月26日，杨林华不服雅安市雨城区人民法院的判决，向四川省雅安市中级人民法院提起行政上诉。上诉理由为：粮食加工不是食品加工，其加工原料豌豆不是食品，不适用《中华人民共和国食品卫生法》的规定，我局适用法律法规有误；卫生部无权对法律作出扩大性解释，且对“取缔”的解释前后矛盾；既然一审判决认定被上诉人“收缴”上诉人的财产属行政处罚，被上诉人的处罚程序就违法。经审理，二审法院认为：我局对上诉人无证从事食品生产经营活动的违法事实认定清楚、调查和收集取证合法，在向杨林华送达的《收缴非法物品（证件）决定书》中，明确告知了杨林华违法的事实、理由、依据等，故杨林华关于雨城区卫生局对其实施收缴程序违法的上诉理由不成立。卫生部有无权力对相关法律、法规作出解释不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，判决维持雨城区卫生局的具体行政行为是正确的，应予维持。2005年2月16日，雅安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：驳回上诉，维持原判。

    三、案例分析

    （一）根据《中华人民共和国食品卫生法》规定：未取得卫生许可证从事食品生产经营活动的，予以取缔。1996年《卫生部关于在食品卫生监督中如何理解和适用“取缔”问题的复函》指出：“取缔”系行政处罚，包括收缴、查封非法经营的食品及原料。卫生部关于《医疗机构管理条例》执行中有关问题的批复（卫法监发[1998]第15号）：取缔是一种行政强制措施，不是行政处罚，不适用《行政处罚法》第四十二条关于听证程序的规定。《食品卫生法》及其它卫生法律、法规中涉及非法生产经营等予以取缔的，请参照本批复执行。卫生部在具体运用《中华人民共和国食品卫生法》中，对“取缔”的性质属行政处罚还是行政强制措施解释矛盾，从而影响本案一、二审法院对收缴性质的认定，虽本案一、二审法院均维持我局作出的收缴决定，但给我局在行政执法工作中造成一定的被动和人力、物力的浪费。本案从收缴决定书送达之日起至二审结束，历时8月有余。

    （二）《收缴非法物品（证件）决定书》是由省卫生厅统一制作并在全省范围内通用的卫生行政执法文书，但在其运用到具体的行政处罚案件时其制作格式的严谨性和实用性还有待进一步商榷。通过对此案件的审理，我市一、二审法院均建议以后在涉及无证经营查处时应采用《证据先行登记保存决定书》而不直接使用《收缴非法物品（证件）决定书》。

    实施行政强制是行政机关的权力，也是保证法律目标实现的一种手段，能及时、有效地扼制违法行为。卫生部于1996年和1998年作出的复函和批复对“取缔”的性质认定存在矛盾，建议卫生部对《中华人民共和国食品卫生法》中“取缔”的性质及范围予以重新认定。建议国家尽快制定《行政强制法》，卫生部尽快制定关于卫生行政强制措施程序、形式、制约机制的行政规章，使卫生行政强制走上法制化轨道。