四、  解决方法

（一）两法衔接的立法完善

1.确立现代食药安全刑事立法理念

解决实践问题应该理念先行，在具体立法过程中只有秉承先进的立法理念，才能不断完善相关规定。

1.1刑法保护应“提早介入”，满足社会公众的预期

在风险社会的大背景下，控制风险和让公众安心已成为最重要的政治手段，公众所希望不仅是对犯罪人的惩处，更在于能从根本上将危险消除在萌芽状态。这就要求刑法保护能够“提早介入”，在实际危害发生之前，对相关犯罪行为进行控制。具体可以通过规定危险犯[6]来实现，而结果在危险犯中不作为犯罪成立的条件，仅作为加重的情节出现。这样，才能有效的发挥刑法的风险控制的威慑作用，也使公众对食品安全的恐惧得以消除。

    1.2明确犯罪化指导思想，以违法行为的本质内涵确定其社会危害性，从而规定其是否纳入刑法规范

目前立法常以量的多少作为是否纳入刑法规范范畴的分界。这在某种程度上会给不法分子一个“小恶即可为”的讯息，使不法分子大胆的在犯罪的边缘游走。随着时间的推移，早期的违法证据渐渐消失，而违法行为还在进行，即便累计的量已经超过刑法的界限，执法机关也难以全面的取证，最终使得此类不法分子成为漏网之鱼。笔者认为，在将某种行政违法行为犯罪化时，应坚持以综合社会、经济发展条件和需要，评估某种行为是否确有犯罪的本质内涵，注重把握违法行为的质，而不应以量来评估社会危害性。既不放纵对违法行为的处罚，也不无限扩大刑罚范围。实现刑法对犯罪行为的良好规制。

2.完善食药刑法保护的具体措施

2.1法律表述清晰明确

    立法方面应遵循明确性原则。一方面是刑法规范中对犯罪的概念、构成要件及处罚措施做出明确的规定，避免使用“严重危害”“情节显著轻微”等模糊性词语。另一方面，行政法规范也应遵循明确性原则，如对于知道或应当知道是假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，药品管理法第77条规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。建议可将行政发条设置如下：“构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第*条规定追究刑事责任。”这样，就将行政法规中虚的依附条款变成实引法律条文，内容更加明确。

    2.2行政法与刑法的衔接协调统一

    一是处罚结果的衔接。从立法上对罚款和罚金的数额进行梳理和设定，建立符合轻重相适应的衔接关系，刑事罚金的下限不应低于行政法罚款数额的上限。

    二是程序规定上的衔接。灵活把握刑事先理原则，在两法的衔接中，遵循以下程序要求：一是行政机关发现涉嫌犯罪的案件，应及时移送公安机关，由公安及司法机关做出是否立案的决定；二是公安、司法机关对行政移送案件，做出不予立案决定或者撤销案件时，应将案件退回给行政机关，此时还可由行政机关给予行政处罚；三是检察院做出不予起诉的决定或法院给予无罪判决或免于刑事处罚的案件，但认为有必要追究行政责任的，法院应当移送行政机关处理。

（二）公安机关食药警察队伍建设

     食药监管警察队伍的成立，将食品药品安全从监管层及上升到了司法层级，既是对公众诉求的回应，也是打击食药犯罪、保障刑法有效实施的关键。

1．增加基层食药警察编制，完善食药监管体系

食药行政执法部门监管的主力在基层，很多重大食药犯罪案件的线索也是基层食药部门执法人员最先发现，因而在基层，最需要与食药安全设立对口的“食药监管警察”，与食药行政部门联合办案。这就需要在各级公安部门，特别是区县公安机关成立专门的食品药品案件侦查队伍，配备专职人员，来负责食药刑事案件的侦办工作。为便于工作、利于衔接，公安机关食品药品案件侦查队伍，可在同级食药监部门设置办公室，或与同级食品药品监管部门同址办公。

2.建立起专业食药警察队伍

这支队伍不仅要熟悉刑法规范，还要对食药行政法律规范有所了解，这样才能充分掌握食药违法犯罪规律，快速判断违法行为是否需要追究刑事责任，并及时侦破食药犯罪案件。

（三）食药部门执法人员队伍建设

    1.学习法律规范，掌握移交标准

    食药执法人员应熟练掌握食品、药品、化妆品、保健品、医疗器械的法律、法规、规范及安全标准，对行为人行为的性质从专业和技术的角度做出判断，既可确定其违反的行政法规及程度，也为移交司法机关的最终处理提供依据。行政执法机关在案件治理的最前端，其职能是否充分、有效的发挥，直接关系到两法的衔接效果。

2.提高涉嫌犯罪案件的移交意识

在《刑法修正案（八）》和新“食品安全法”中，都对执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的行为做出明确的规定。当食药部门判断出违法行为涉嫌犯罪时，应依照“刑事优先”的原则将案件及相关证据材料移交公安部门，追究其刑事责任，以达到对犯罪分子的惩戒和威慑。在公安及司法机关查办结束后，如果司法或行政机关认为仍需要追究行政责任的，应当追究行政责任。

（四）建立衔接机制，加强部门沟通

    为保障食品药品安全，增强打击犯罪的合力，2014年党的十八届四中全会明确提出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。当前在食品药品安全领域应着力贯彻中央这一决策精神。   

1.建立行政、公安、检察机关之间的信息共享平台

建立三方信息共享平台，即行政机关的检查及立案情况，定期向公安及检察机关公布，公安机关可以主动从行政违法案件中发现涉嫌犯罪的案源，检察机关则可以对行政及公安机关立案情况进行主动地了解，发挥监督作用。

2.组织“两法衔接联席会议”

行政机关、公安机关、司法机关定期或不定期的召开联席会议，三方就对法律的理解，及近期移交案件的情况进行沟通，以便统一移交标准，提高执法办案效率，也减少了行政资源的浪费。

3.健全移交移送工作机制

    完善涉嫌食品药品犯罪案件移送的工作程序和工作机制，严格执行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》和《国家食品药品监督管理局关于做好药品涉嫌犯罪案件移送有关工作的通知》，及时移送涉嫌犯罪的食品药品案件。食品药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件时，同时移送规定的证据材料，若有涉嫌构成共犯罪的证据材料也应一并移送；按照要求抄报同级检察机关；同时报告上级食品药品监管部门。

4.建立案件查办的双向协作制度

    行政机关在案件查办过程中遇到涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题，可向公安机关进行咨询，在需要公安机关介入时，公安机关应第一时间给予协助。对于公安机关在食药犯罪案件侦查过程中提出的产品检验、鉴定等方面要求，行政机关也应在规定时限内予以答复。

5.建立大案、要案公安机关提前介入制度

现实中越是大案、要案，不法分子越是善于转移、销毁证据，由于行政违法证据和刑事犯罪证据的要素和要求都有所不同，行政机关执法人员常常由于经验不足，带来证据收集不全或不符合法定形式等问题。事实证明，公安机关如果能与行政机关联合办案，对犯罪案件的取证和侦破都极为有利。

因此，在行政机关接到举报或得到线索即表明违法行为涉嫌犯罪时，就可以直接启动“公安机关提前介入制度”，与公安机关共同到现场进行调查取证。

（五）完善监督机制

贯彻落实中央《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发﹝2011﹞8号）文件精神，建立健全食品药品行政执法与刑事司法的衔接监督机制，各级政府、检察机关、纪检监察机关要依法履行监督职责，确保行政执法与刑事司法衔接工作有关制度落到实处。

    一是建立举报制度、接受群众监督。包括对食药违法行为和对行政执法人员涉嫌违法的行为进行监督举报，尤其要建立行政执法与刑事司法衔接举报制度，举报的受理可由纪检监察机关或检察机关负责。对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安机关应当受理而不受理、应当立案而不立案的举报，纪检监察机关、检察机关要认真调查处理，并将调查处理结果告知实名举报人。纪检监察机关、检察机关在调查时，应当及时向行政执法机关、公安机关查询案件情况，必要时，可以派人查阅、复印案件材料。

    二是建立限期或强制移送制度。对于行政执法机关拒接或者逾期移送涉嫌犯罪案件的，应当由纪检监察机关、检察机关责令限期移送；对于建议强制移送的案件，行政执法机关应当立即移送，并将有关材料及时抄送检察机关；行政执法机关仍不移送的，人民检察院应当将有关情况书面通知公安机关，公安机关应当根据人民检察院的意见，主动向行政执法机关查询案件，必要时直接进行立案侦查。

    三是建立责任追求制度。纪检监察机关发现行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件，公安机关工作人员不依法受理、立案，违反行政纪律、需要追究责任的，应当依纪依法处理；情节严重、涉嫌犯罪的，应当移送人民检察院。

    四是强化法律监督，按照《刑事诉讼法》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定发挥检察机关法律监督职能，主要包括检察机关对行政执法机关涉嫌犯罪案件移送的监督，对公安机关立案和侦查活动的监督和对审判机关刑事审判的监督。

食药安全关于人民生命健康，也是基本的民生问题，能否保障食药安全，在食品药品安全问题上给百姓一个满意的交代，是对我党执政能力和我们工作能力的重大考验。本文从食药行刑衔接立法及其实践现状入手，结合实际工作中的数据和案例，对目前食药领域行刑衔接工作存在的问题进行梳理和分析，并提出解决方法，希望能够对食药领域行刑衔接工作的完善有所促进，也希望能够引起更多同仁对食药两法衔接工作的关注和重视，共同做好食药犯罪案件的处理，以实现重拳治理，为人民“舌尖上的安全”保驾护航，为构建和谐社会贡献力量。