（西安市莲湖区食品药品监督管理局 刘军永 高滔）

自2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）施行以来，这部法律对加强我国食品安全工作，改善食品安全状况，切实发挥了重要作用，但在执行过程中仍存在操作性不强等问题。本文试从纳入部分、增加部分和调整部分三个方面，阐述《食品安全法》修改的几点建议：

一、建议以下规章的相关内容在修改时纳入：

1、《保健食品管理办法》（卫生部令〔1996〕第46号）、《保健食品注册管理办法（试行）》（国家食品药品监督管理局令〔2005〕第19号）

2、《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》（国食药监食[2011]67号 )

3、《餐饮具集中消毒单位卫生监督规范（试行）》（卫办监督发〔2010〕82号）

以上部门规章都已使用多年，特别是《保健食品管理办法》（修改稿）已经酝酿近3年，多次征求意见，纳入法律的条件基本成熟，因此建议此次《食品安全法》修改将以上规章内容纳入。

二、建议增加部分：

（一）环保评价与餐饮服务许可对接的问题；

餐饮业的污染物主要存在于废水、油烟、餐厨垃圾、噪音及居住区热污染等方面，环境评价也主要集中在餐饮单位选址和污染物的处理上。

1、环保部门关于居民楼（含商住楼）下禁止经营餐饮的规定：

现状：餐饮业为了方便人们就餐和寻求稳定的客源，多将经营地址选在居民楼或商住楼，目前绝大多数居民楼和商住楼在最初设计上，都未进行餐饮经营区规划，经营者只能将餐饮开在居民楼下，如果严格执行环保部门的规定，至少近一半的餐饮单位就要关门停业；

2、环保部门要求餐饮业在污染物治理上的投入改造成本高：

现状：老居民楼下的小餐饮店，几十个、甚至十几个平方，投入不过几千块钱，装一个油烟净化器可能就要花费近万元，还不包含废弃油脂分离器等其他污染治理设备，经营者根本无法承担。

将餐饮业环评作为申请《餐饮服务许可证》的前置条件，至少有一半，甚至更多的餐饮单位，特别是小餐饮店无法取得餐饮服务许可证。大量无证经营者的存在，将食品安全工作推向了危险的境地。

3、因环保评价问题导致大量无证小餐饮的存在，所形成的取缔问题。应由环保部门还是许可部门进行取缔，如果由许可部门取缔，造成不许可的原因，是环保部门不环评造成的结果，并不是许可部门的不作为，将板子打在许可部门身上，未免不妥；如果由环保部门进行取缔，虽然实现了权责利相统一，但也造成取缔权分散的问题。为解决这一难题，建议《食品安全法》增加餐饮业环评与餐饮服务许可对接的条款。

（二）二次供水监管与食品安全质量监管脱节的问题；

目前，二次供水由卫生部门进行监管，餐饮服务食品安全由食品药监部门监管，因由不同部门监管，可能造成对食品安全质量的脱节。

水是食品生产经营单位基本的要素，其质量的好坏直接影响到食品的安全。在食品生产经营过程中，特别是大型餐饮单位，会面临二次供水的问题，对食品原材料、餐饮具、食物容器的清洗都离不开水，这样重要的生产要素，在食物中毒事件发生后，可能因为水不进行留样，导致事故原因查不清楚，从而归责为食品安全监管部门。因此建议完善对二次供水质量监管的条款。

（三）增加简易程序的罚款条款；

《食品安全法》规定简易程序，只能进行警告；普通程序进行罚款时至少要2000元处罚。因我国地区经济发展水平差别很大，都按照现行普通程序2000元以上进行处罚，难以全面执行；目前简易程序只有警告，无法满足实际行政执法需要，建议增加简易程序的罚款条款，作为警告与普通程序罚款的过渡。

（四）增加诚信体系建设的规定；

食品生产经营活动，环节多、内容复杂，只有经营者自身最清楚，自身经营活动过程，深知其风险所在，如何有效防范风险。没有企业自律，再严格、再庞大的政府监管也是苍白无力的。

因此，应通过增加诚信体系建设条款，完善市场退出机制，达到企业自愿增加投入，加强内部管理，保障食品安全的目的。这也是政府进行最直接、最根本、最经济的风险管理模式。

三、建议调整部分：

（一）《食品安全法》第34条规定从业人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。

因条款中未明确健康体检工作由哪个部门，哪个层级负责。致使目前健康证明政出多门，不同层级，不同部门各自指定健康体检单位，从而导致目前体检部门混乱、不统一，如：生产健康证明、流通健康证明、卫生健康证明等，有些健康证证明跨区、跨市，甚至跨省健康证明都在使用。因此建议增加健康证明由哪个部门负责。

（二）《食品安全法》第53条规定的问题食品召回条款，可操作性不强。

由于缺少明确的监督召回程序和细则，严重影响了我国食品召回制度的执法效果。一方面，由于我国涉及食品管理的部门机构太多，职责不明确，导致某些具体执法主体缺位；另一方面，负责食品监管的管理部门还经常受到生产商的阻力，很多时候难以秉公执法。三鹿问题奶粉致婴儿肾结石事件的重要原因之一就是食品监管部门执法不力。因此，建议增加配套召回制度。如：问题食品的认定，召回通知的发布，如何监督企业召回，如何监管问题食品处理的全过程等。

（三）《食品安全法》第92条规定被吊销许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作（直接责任人得5年内禁止从业规定）；

这样的禁止从业规定，有利于提高从业者的意识，增强其责任感，但是在这一规定执行上，显得有隔靴搔痒之嫌；不建立公开透明，公众可以自由查询的“黑名单”库，公众、聘请者和监管部门怎么才能知道谁被禁止从业了呢？因此，建议增加黑名单制度条款，进行约束。

（四）《食品安全法》第96条第二款规定“十倍赔偿”的惩罚性条款，适用范围应当扩大的问题。

第96条第二款“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。

从条文原意上看只要生产的食品不符合安全标准（客观方面），不论生产者故意或过失（主观方面），消费者都可以获得“十倍赔偿”的请求权；销售者只有在明知或故意（主观方面）的情况下，消费者才具有获得“十倍赔偿”的请求权。

现实生活中，能够生产不符合食品安全标准食品的，一般是无任何证照或条件差的小作坊，出现质量问题，特别是重大质量问题后，生产者逃之夭夭，很难找到，销售者以不知情为由，消费者就很难获得“十倍赔偿”的请求权。也与《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》规定的销售者追偿权和消费者任意求偿权相悖。

因此建议扩大第96条适用范围，无论销售者是故意或者过失，只要造成危害后果，就应承担“十倍赔偿”的责任。

（五）《食品安全法》第97条规定应承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任（民事赔偿优先权）；如何保障的问题。

行政处罚具有强制性，同时明确规定当事人不服行政处罚的，申诉期间不停止行政处罚决定的执行。这样的规定使行政处罚的执行速度明显快于民事赔偿。等民事赔偿结果确定后，再适用民事赔偿优先条款，显然已经无法保障民事赔偿优先权的行使。因此建议增加切实可行的对食品安全受害人的赔偿和救济制度非常必要。同时，食品消费具有一次性和不可逆的特点，对人体伤害所造成的损失，如何有效量化等问题，也应作为民事赔偿考量的重要方面。