本报记者 李立

　　吉林天景食品有限公司要增加真空包装的鲜玉米生产。可就是这么一件正常的事情，却遭遇主管部门踢皮球。质监部门要求企业先去变更经营范围，再申领生产许可证。工商部门要求企业先去办生产许可证，再变更经营范围。

　　企业由此陷入无所适从境地。

　　踢来踢去，吉林省人大代表、天景食品董事长曲广深将问题反映到吉林省政府法制办。由于质监部门和工商部门各自搬出了相应依据，吉林省政府法制办自然无权定夺，只得寄希望“上面”尽快给予答复。

　　主管部门各持依据

　　此案中，工商部门认为，根据食品安全法第29条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。由此，当然先要有许可，才能变更经营范围。

　　质监部门则强调，为与食品安全法衔接，《国家质量监督检验检疫总局关于贯彻实施〈中华人民共和国食品安全法〉若干问题的意见》中，特意明确了关于食品生产许可的问题。即“总局正在组织制定食品生产许可管理等规定，并商有关部门研究制定食品生产许可核准工作具体程序。在新规定和新程序施行前，食品生产许可证核准工作按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》相关规定执行”。

　　而按照2005年7月颁布的《工业产品生产许可证管理条例》第9条规定，企业要取得生产许可证，须有营业执照。

　　“到底该谁在前谁在后呢？”天景食品常务副总经理陈立光向《法制日报》记者反映，这个问题不止天景一家企业被弄晕。

　　吉林省政府法制办监督处副处长宋建军认为，就本案而言，按照上位法优于下位法的原则，食品安全法的效力，肯定要高于《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》以及《国家质量监督检验检疫总局关于贯彻实施〈中华人民共和国食品安全法〉若干问题的意见》，这点确切无疑。

　　观察此案，宋建军指出，我们一些行政部门至今没有摆正对企业的监管和服务的关系。行政机关应该变以我为主的思维，着眼于规范管理、方便企业、促进发展。

　　法条打架由来已久

　　国家行政学院教授杨小军就此案接受《法制日报》记者采访时表示：“行政许可互为前置，捉弄企业的事情，不是现在才有的，过去就经常发生。”

　　他认为，尽管此案法律效力取舍很明确，但暴露出法律适用冲突问题根深蒂固。

　　按照《工业产品生产许可证管理条例》第9条，企业应先有执照，后取许可证。这个执照前置顺序的规定，来源于1984年的《工业产品生产许可证试行条例》第4条规定。

　　但同时，食品安全法的前身食品卫生法却反其道而行之。食品卫生法第27条明确规定：“食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。”也就是说，应当先有许可证，后有执照，是许可证前置顺序。由于食品安全法替代了食品卫生法，所以食品卫生法应当不再有效，但《工业产品生产许可证管理条例》则继续有效。

　　因此，食品安全法对这个问题怎么规定，就成问题关键。

　　准确理解食品安全法

　　杨小军认为，尽管食品安全法第29条关于国家对食品生产经营实行许可制度的规定，并不能得出许可证在前执照在后或者是执照在前许可证在后的必然结论。但是，食品安全法第31条规定与《工业产品生产许可证管理条例》先有执照后有许可证的规定是不一致的。

　　食品安全法第31条规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第27条第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，决定准予许可；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由。”

　　食品安全法第27条第一项至第四项，涉及的是企业生产条件、设施设备、管理制度、工艺流程等要求，而非其他。就是说，食品安全法明确了执照和许可证，并不互为前提条件，只有企业的生产条件、设施设备、管理制度、工艺流程才是许可获得的前置条件。

　　杨小军认为，食品安全法实际已摈弃了原有行政许可互为前置的旧模式，改为互不为前置的新模式。

　　他说：“新模式应当说是一种非常好的制度模式，既能够让行政机关对自己的行为全面负责，而不是依赖于其他机关的行为，又有利于企业的成立和发展。但遗憾的是，本案暴露出，行政机关的观念和认识水平，实际上仍然停留在旧的制度模式之中，仍然纠结在让别的机关冲锋在前、自己附随在后的"安全模式"中。这才是我们更加需要注意的倾向。”