食品安全如何监管的问题成了卫生部、国家食品药品监督管理局“三定”方案中的重要内容。

    在卫生部公布其“三定”方案后的第二天，国家食品药品监督管理局召开新闻发布会，专门就职能调整向社会作出解释。国家食品药品监督管理局职责的两大变化，都与食品安全监管相关。

    卫生部、药监局的食品安全监管职能“互换”

    在上一轮机构设置中，国家食品药品监督管理局承担着综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责，卫生部则负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。而如今，二者职能互换。

    据国家食品药品监督管理局新闻发言人颜江瑛介绍，这样调整是为了加强食品安全监管的能力。

    从部门级别来看，这样的调整的确是在加强，毕竟，正部级的卫生部要比副部级的国家食品药品监督管理局更容易协调与其他食品安全监管相关的正部级部门的关系。

    但除此之外，关于食品安全监管并没有出现别的变化。综合卫生部、国家食品药品监督管理局各自的“三定方案”来看，对于食品的监管依旧是分段管理。

    从田头到餐桌，食品的管理是这样的流程：农业部负责农产品生产环节的监管；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管；国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管；卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

    这样的监管流程早在2004年下半年就已经形成。

     2004年9月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》颁布实施。这个决定明确将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，对食品安全监管职能进行了明确分工。

    这其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

    此外，农业、发展改革和商务等部门也按照各自职责，对种植养殖、食品加工、流通、消费环节进行行业管理工作。

    从这个决定的分工安排来看，食品安全监管权责很明确，但是在具体实施过程中，问题开始变得复杂。

    “食品安全监管涉及的部门太多了。”北京大学法院教授孙东东称，自己曾经用馒头做过分析，一个馒头居然需要8个部门来管理。

    当孙东东将食品监管部门太多的问题向国家部委反映时，得到的信息是实际管理部门比他算的还要多，“最多的时候，一个食品有16个管理部门。”

    “比如学生用餐，教育部就要参与管理。有的时候，妇联、团委也参与到了食品的管理当中。”孙东东表示，管理部门太多的结果是大家都不管，各部门遇到权利都要争，遇到责任却都往外推。

    在众多“婆婆”的“监管”下，食品安全事故却一再刺激着公众的神经。2005年的苏丹红事件，2006年的福寿螺事件、瘦肉精事件、多宝鱼事件……

    食品安全监管的体系一度受到社会各界的诟病：存在安全隐患的食品怎么能够通过层层监管网络进入市场？

    餐桌不能让人放心，但“婆婆”们各有苦衷。作为此前协调食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的国家食品药品监督管理局，一度是被指责的目标，但其在食品监管上的“虚职”的确让其难以发挥应有的作用。

    那么，将协调食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的职能交予更高级别的卫生部，是否就能够解决食品安全监管中的难题？

    管不好的核心是什么

    从世界范围来看，食品安全的监管体系大体有三种，一种是分段管理，一种是单一部门主导监管，还有一种是由独立监管机构进行监管。三种模式并没有明显的优劣之分。

    我国的分段监管模式在国外也有应用，也有管得好的，但由于这种方法在国内的监管效果不尽如人意，也曾有不少人提出建议，要建立一个高于各部委的机构来统一管理食品生产、销售的整个过程。但同样有专家认为，由于食品涉及的学科广泛且有大量交叉，并没有一个机构能够完全对应，这样的方法似乎也并不是一个更有优势的方法。

    从大部制酝酿之初，关于食品安全监管的争论就没有停止过，如今，新的监管模式出台，但却并没有让人看到特别之处，依然是各部门共管、协调的模式。

    对此，孙东东表示，此次关于食品安全监管的调整还是减少了监管部门，“理论上说，将来食品安全监管会做得更好，因为只要想管，没有管不好的。”

    “我国食品安全问题的深层原因归结在一起，实质上就是市场失灵和政府规制失灵同时并存所导致。”国家食物与营养咨询委员会的王磊曾写文章这样描述我国食品安全问题的深层次原因。

    王磊认为，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全性的信息了解更多。在个人利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营者会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产和将那些假冒伪劣产品销售给顾客。由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，最终导致食品市场秩序混乱。

    而对于市场不能有效调节本应通过政府规制来调节的领域，我国政府规制没能及时跟进，导致食品市场秩序的管理出现真空状态，无法从根本上解决食品安全问题。

    在地方的食品安全监管工作中，记者了解到，很多地方实际上是由当地政府牵头、与食品监管相关的部门参与进行的监管，单靠某个职能部门来开展这项工作，困难非常大。在地方的监管中，当地副市长，甚至市长要亲自担任食品安全监管协调机构的负责人。