作者：国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长 徐景和

　　食品安全问题事关民生福祉、经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象，已成为当今国际社会普遍关注的重大社会问题。从2003年探索建立食品安全综合监督体系开始，我国食品安全监管改革已走过近十年的历程。这十年是我国食品安全监管制度不断完善的十年，是我国食品安全整顿治理逐步深化的十年，是我国食品安全监管能力稳步提高的十年，也是我国食品安全形势逐步好转的十年。当前，食品安全工作已进入新的发展阶段。多年的实践启示我们，应当从多角度、多领域、多视野来认识和把握"食品安全"这一重要命题。

　　健康性产品 支柱性产业

　　食品是人类赖以生存和发展最基本、最重要的物质基础。食品消费属于全球性消费、全民性消费、必需性消费、终身性消费和一次性消费，这种消费事关每个国家、每个民族、每个家庭和每个人的健康与幸福。有哲学家曾经将健康作为国家和社会所仰仗的一切欢乐和幸福的基础，称健康为人生的第一财富。鉴于健康对家庭、社会、民族和国家的特殊重要性，1953年世界卫生组织就响亮地提出"健康是金子"的主题口号，号召全世界更加关注健康问题。随着人们生活从温饱型向小康型、享受型的转变，全社会对健康问题的关注程度越来越高，对食品安全的关注程度也越来越高。食品安全问题必然成为公众最关心、最直接、最现实的问题之一。关注食品安全，就是关注人类的生存和发展，就是关注自身的健康与幸福。

　　作为健康性产品，食品应当具有健康性产品的共同要求，即安全与有效（加工产品往往还包括稳定）。安全性是指产品无毒无害，不给消费者的健康造成各种危害的属性。有效性是指各类健康产品应当符合其应有功能的属性。不同产品的功能属性有所不同，食品的功能属性是营养性，即食品应当具备其应有的营养，能够维系和促进人的健康。安全是法律对各类健康性产品属性的最低要求。食品生产、经营与消费的前提是：食品必须安全，能够保障人的健康。食品如果跌破安全底线，就会丧失食品成为食品的基本属性。鉴于食品与人类健康的密切相关，在古代，有些部落和民族往往将食品与圣洁、纯净等联系在一起，坚信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必须坚持安字为首、严字当头、好字为先的基本要求，对食品生产经营活动实行严格的标准、严格的管理，对非法生产经营行为实行严厉的惩戒。

　　食品产业属于永恒不衰的生命产业。在许多国家和地区，食品产业属于支柱产业。对于支柱产业，人们有不同的认识。有学者主张：在目标期内增加值能达GDP总量的5%以上的产业为支柱产业。对食品产业属于支柱产业，许多人往往感到诧异甚至迷惑。将食品产业确定为支柱产业，需要从食品产业的数量、规模、结构、产值和效益等方面进行综合分析。从产业形态上看，食品产业涉及第一产业中的农业、林业、畜牧业和渔业，第二产业中的农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业，第三产业中的餐饮业等三个业态；从跨越环节上看，食品生产经营涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等多个环节。根据国家统计局统计，2011年全年国内生产总值为471564亿元，比上年增长9.2%;全国规模以上食品工业企业31735家，实现现价食品工业总产值78078.32亿元，同比增长31.6%，占全国工业总产值比重的9.1%.截止2011年底，全国持证餐饮服务单位约250万家，餐饮业零售额达到20635亿元，同比增长16.9%，占社会消费品零售总额的11.2%.食品产业具有业态多、链条长、产值高等显著特点。食品产业属于支柱产业，食品安全问题自然成为事关国民经济运行的重大经济问题。三鹿婴幼儿奶粉事件对我国乳制品产业的巨大影响启示国人：食品安全问题事关国计民生，关注食品安全问题，就是关注经济发展。各级政府不仅要从社会和谐、民生改善的角度思考食品安全，也要从经济发展、社会进步的角度把握食品安全，要更加自觉地把食品安全与经济发展、经济实力等有机地结合起来，将食品安全纳入经济发展的重要指标体系中。

　　永恒性主题 世界性难题

　　食品安全问题贯穿于人类社会发展的全过程。从发展进程来看，早期的食品安全问题主要表现为食品供给问题，也就是数量安全问题。这时的食品安全问题往往也被称为粮食安全问题。联合国粮农组织多次召开世界粮食大会，共同研究如何解决食品数量供给，使人类免于饥饿的长期困扰。此时，解决食品安全问题的主力部门是各国的农业部门（当然也包括其他部门的参与）。在食品供给问题初步解决后，新的食品安全问题，即生物性风险和化学性风险凸显出来。破解食品中的生物性风险，许多国家的主力部门为卫生部门或者健康产品监管部门。无论是从发现问题的角度，还是从解决问题的角度来看，这些部门大都可以得心应手，因为整个国际社会对食品中的生物性风险问题已有了较充分的认识，破解这些难题不仅有相关的技术标准，而且还有相关的检验方法等。

　　面对化学性风险问题，由于其风险的复杂性、广泛性和不可预测性，许多国家的卫生部门或者健康产品监管部门受监管能力的限制，往往则难以做到游刃有余，时常受到社会的质疑甚至责骂。从国际经验来看，这种食品安全风险破解的主力部门基本转移到公安司法部门（卫生部门或者健康产品监管部门也会随着监管实践的丰富而逐步完善化学性风险的破解方法），因为公安司法部门在侦破案件、打击犯罪方面往往拥有更多的资源、技术和方法等。为适应这种需求，有的国家食品安全监管部门与公安司法部门建立了良好的合作机制，也有的国家赋予了食品安全监管部门一定的刑事侦查权力。此外，随着新原料、新设备、新技术、新工艺的广泛使用，新的食品安全问题仍将接连不断地出现。纵观世界，食品安全的历史其实就是一部问题史，而发现问题、解决问题的无数探索和实践，不断推动着社会实现螺旋式甚至跨越式的进步。

　　食品安全问题属于非传统安全问题，具有跨国性、全球性、社会性、突发性、动态性等显著特点。随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，各种化学性和生物性的污染在全球范围内以超乎寻常的广度和深度扩散着。食品安全问题已跨越国界，严重影响着人类的生存和社会的发展，成为人类社会共同面临的重大课题。

　　2000年，世界卫生组织召开第53届世界卫生大会，通过了《关于食品安全的WHA53.15号决议》并指出：鉴于食品中致病微生物、生物毒素和化学污染物有关的食源性疾病对世界上成百万人民的健康造成的严重威胁，大会敦促成员国共同采取行动来努力提高食品安全的保障水平。2002年，世界卫生组织通过《全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》，分析了国际社会在食品安全方面所面临的挑战，提出了全球食品安全战略的主要目标是降低食源性疾病对健康及社会的影响，并为此提出加强食源性致病菌监测体系等七项具体措施及行动方案。2003年，联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》，强调在全球范围内，食源性疾病的发病率日趋上升，食品安全和质量要求不断出现的争端严重阻碍了国际食品贸易的发展。全球食品贸易的崭新环境促使进口国和出口国均要履行重要的义务，以加强各自的食品安全保障体系。

　　此后，联合国粮农组织和世界卫生组织多次召开会议，研究解决食品安全问题的策略、手段和行动。破解食品安全这一世界性难题，已逐步成为国际社会的共识与行动。在食品安全领域，没有哪个国家可以独善其身，也没有哪个国家可以高枕无忧，更没有那个国家可以沾沾自喜。解决食品安全这一非传统安全问题，无论是发达国家，还是发展中国家，都需要树立新的安全观，坚持平等、互信、合作、共赢的原则，通过强化协作共担，最大限度地减少食品安全风险给各方带来的损失。

　　无限性需求 有限性供给

　　食品安全问题与公众的身体健康和生命安全紧密相联。在人类的生存问题基本解决后，各种发展问题便纷至沓来，且相互叠加，呈现出更大的复杂性、广泛性和艰巨性。随着健康意识、权利意识的不断提升，公众往往对食品安全问题采取"零容忍"的态度，要求所有的食品都应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。也就是说，食品安全应当达到完美的境地。

　　消费者对食品安全这种无限性、绝对性、完美性的需求，源于人的生命和健康的不可侵害性，源于食品提供营养、促进健康的特殊功能，源于食品一次性消费、全民性消费、终身性消费等显著特点。公众对食品安全的无限性、绝对性、完美性需求，是推进食品安全监管工作不断接近目标、实现超越的巨大动力。然而，与公众对食品安全的无限性需求相比，社会对保障食品安全的能力供给则是有限的。这一问题在发展中国家存在，在发达国家也同样存在，在发展中国家则表现得更为突出。

　　首先，食品安全从来就是个相对的概念。脱离真空环境下的绝对食品安全是不存在的。古希腊有句名言：万物皆有毒，关键看剂量。中国古代也有类似的说法，如万物皆有毒，只要分量足。因此，食品安全问题说到底是个标准执行问题，即食品安全中的危害因素不得超过标准规定的阈值。危害因素被控制在一定限量内的食品，就是法律意义上的安全食品。

　　其次，食品安全问题与人类认知水平密切相关。随着人类对食品安全知识的不断积累和认识能力的不断提升，人们对食品安全风险的认识不断深化。"瘦肉精"事件就是典型事例。最初"瘦肉精"是作为科技进步的成果予以推广的，后来随着实践的不断深入，人们才发现其存在的危害性。事实上，没有一定程度的累积，食品安全往往并不以"问题"的形态展现出来。

　　再次，食品安全问题与社会发展阶段密切相关。食品安全不仅与经济发展、科技进步有关，而且与环境保护、社会管理相联。影响食品安全的因素可以从经济、社会、技术、文化等多方面进行分析，这里既有产生决定力的近因，也有发挥影响力的远因。食品安全是多种因素综合作用的结果。

　　所以，食品安全问题在一定程度上是社会问题乃至人类问题的折射。解决食品安全问题不能仅就食品安全问题论食品安全问题。目前，无论是发展中国家，还是发达国家，食品安全问题的破解能力都有待进一步提升，而在全球化时代，有效解决食品安全问题，发展中国家比发达国家面临着更大的挑战，承受着更大的压力。