监管空白制度漏洞，能消除吗？
我国对食品的监管采取的是分段管理的方法。质监局是管厂门以内的，工商局是管进了市场以后的。这种划分很不清楚，难道产品一拉出厂大门就算是进入市场了吗？工商局就不能进企业检查？质监局就不能进市场看一看？这种做法就像家长管孩子，爸爸负责管脑袋，妈妈负责管肚子，爷爷负责管腿，结果是管不好。
很多人都和程澄一样，对职能部门的监管寄予了无限的希望。
但在这场由不良企业酿就的信任危机爆发之后，公众不得不重新审视“监管”这两个字。
“许多食品出问题，就在监管部门的眼皮子底下，有的还持续了好几年。”一位不愿具名的食品业权威人士告诉记者，纵观我国的食品安全监管部门，有工商局、质监局、农业局、卫生局等多个部门，但近年来一次次食品安全事件仍然层出不穷，“这足以使民众有理由质疑监管的不力”。
据介绍，我国对食品的监管采取的是分段管理的方法。“质监局是管厂门以内的，工商局是管进了市场以后的。这种划分很不清楚，难道产品一拉出厂大门就算是进入市场了吗？工商局就不能进企业检查？质监局就不能进市场看一看？”刘俊海形容说，这种做法就像家长管孩子，爸爸负责管脑袋，妈妈负责管肚子，爷爷负责管腿，结果是管不好。
“本来在一个环节出现问题，可以由一个部门立即追查、迅速结案，但是一个问题如果涉及多个部门，部门之间相互配合不好的话，就可能失去最佳的监管时机。如果部门之间互相推诿，普通消费者则很难维护自身的合法权益，也无法及时申诉。”前不久，万众瞩目的食品安全法草案在审议时，有专家这样说。
多头监管的弊病不止于此。除了交叉监管形成资源浪费外，更大的问题在于形成了“有好处的有人管，没好处的没人管”的局面———空白就是这样产生的。
“监管不力也是一方面。”莫纪宏说，有时明明知道有问题但因为监管力量不够或对监管对象不熟悉等种种原因，造成了监管部门不作为。另外，监管部门的利益与被监管对象挂钩也导致监管流于形式。
刘俊海认为，除了监管之外，还有一个重要原因是执法不力。“对于地方政府来讲，企业不仅能够解决就业问题，还能增加税收，于是有传统观点认为，加强监管和执法力度会伤害企业竞争力。这种观念也亟待转变。”
“追根溯源是制度设计有漏洞。”刘俊海说，比如，工商部门实行的是抽检，因为规定是抽检就不可能去普检；普检是质监部门的任务，但如果质监部门又没有对每个产品都普检到位，漏洞就会出现。
曾经饱受诟病的还有食品的免检制度。“免检制度本来就不该设计，因为昨天的产品生产都合格并不代表今天的产品都合格。免检就等于用过去的合格掩盖了未来潜在的不合格。产品一旦被免检，企业也获得了特权，仿佛修炼成仙了，为所欲为也没人管了。”刘俊海说。
9月17日，国家质检总局发布通告，停止实行食品类生产企业国家免检。随后，《产品免于质量监督检查管理办法》被废止。同一天，国务院办公厅发布通知，废止食品质量免检制度。至此，中国的食品免检制度似乎“寿终正寝”了。
但有纰漏的制度并非“免检”一个。记者了解到，目前，我国涉及食品领域的法律法规主要包括产品质量法、食品卫生法、《流通领域食品安全管理办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家重大食品安全事故应急预案》等。
“这些法律法规和一些规章颁布的时间久远，而且大部分是在倡导以人为本的科学发展观之前出台的，对消费者的食品安全重视不够；还有的片面强调主管机关对于食品企业的管理，疏忽了管理目标和管理监管的效能；有的存在重形式轻实质、重监管轻服务的问题。”刘俊海一一罗列。
“此外，倡导性规范多，法律可操作性、可塑性欠缺；法律法规规章众多，但时有阶位不明现象，另外法律法规规章之间前后矛盾的现象也不少见。”刘俊海说。
食品安全法草案，可以吗？
一部食品安全法并不是万能的，因为法律还是要靠执法机关执法，靠法院去裁判，靠企业家去遵守，靠消费者依法去维权，法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。此外，食品安全涉及的环节太多，食品安全法和其他法律法规如何做好衔接、并用，也是一个艰巨的课题。
一系列食品安全事件之后，消费者不约而同地将目光集中到尚在审议过程中的食品安全法草案上。这部自去年12月就提请全国人大常委会审议的草案，曾向全社会征求意见，短短一个月时间就收到11300多条意见。
8月下旬，这部草案在二次审议过程中，讨论仍然十分热烈，其中食品安全多头监管的问题继续首当其冲。然而，草案并没有解决这个问题，其执法主体仍然涉及农业、卫生、工商、质监、药监五个部门。
对于食品监管，中国有句老话，“一个部门干不了，多个部门干不好”。“实际上一个部门也能干得好，因为责任到位就无法再推诿。而且，一个部门职责清晰，公众监督起来也很容易，我主张‘一龙治水’。”刘俊海解释说。
罗云波告诉记者，食品监管机制在国外有两种情况，一种是单一部门的监管，如加拿大、德国等，不管食品在哪个环节出了问题都是由一个部门负责，这就形成了一个全程控制的不间断的管理链，就有可能协调好监管内部的一些盲点、空白等。
另外一种就是像我国一样的多部门管理，但多部门管理的部门数量也较少，而且都有一个凌驾于管理部门之上的机构进行强有力的协调，能够对他们进行监督和仲裁。
刘俊海也认为，“五龙治水”不是不可以，但应该由国务院建立一个食品安全监督管理委员会来负责协调。在他看来，现在缺乏一个国务院层面的食品安全监督机构。
草案还明确提出，要建立畅通、便利的消费者权益救济渠道，对消费者的赔偿幅度将提高到10倍。虽然这比原来的双倍赔偿重了许多，但许多法律界人士仍然还是认为“震慑力不够”。
“比如一个企业造假挣了1000万，偶然被工商局发现罚了10万甚至100万，那商家还是合算的。”刘俊海说，法律本身是一个定价制度，如果定价太低，极低的风险成本相对于暴利的诱惑，就会使得不法商人肆无忌惮。
相对而言，消费者维权成本又太高。刘俊海认为，食品安全法草案中规定的“假一罚十”的数额太低。比如买到1瓶劣质矿泉水，如果要维权的话，就得搭上路费、误工费、律师费等等，这样就会造成消费者“为了追回一只鸡而赔上一头牛”的现象。他建议，应该加大对不法企业的惩罚力度，并对维权者进行其他必要的补偿。
然而，受访专家认为，就算这部草案能够如愿以偿地修改得比较完美，它也并非就是治理食品安全问题的“万金油”。
刘俊海给出了这样的“评语”：“食品安全法草案对于提高食品安全度，提高消费者的食品消费信心，消除食品安全隐患，会起到积极的规范、推动和保障作用。但是，一部食品安全法并不是万能的，因为法律还是要靠执法机关去执法，靠法院去裁判，靠企业家去遵守，靠消费者依法去维权，法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。”
“现在老百姓对食品安全法寄予了很高的期望，认为食品安全法出台后，天下就从此太平，但实际上食品安全涉及的环节太多，如农产品质量安全法等，食品安全法和这些法律法规如何做好衔接、并用，是一个艰巨的课题。”罗云波也这样认为，他说，任何一个国家，都不是仅靠一部法律来解决食品安全问题的，而是多部法律形成相辅相成的机制。
