浅析行政案件的非诉强制执行

【案情简介1】
执行申请人：×市卫生行政部门被执行人（被申请人）：×食品经营户
    2000年7月，执行申请人×市卫生行政部门卫生监督人员在日常监督检查过程中发现，被执行人×食品经营户销售标明具有特定保健功能的食品，但未经国务院卫生行政部门审查批准。经查实，被执行人销售违法产品的收入（即违法所得）共计120元。
    因其行为违反了《食品卫生法》（下称《食品法》）第22条的规定，即标明具有特定保健功能的食品，其产品及说明书必须报国务院卫生行政部门审查批准。
    根据情节，应依据该法第45条规定，由执行申请人责令被申请人停止生产经营，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1000元以上5万元以下的罚款。
    申请人认为，被执行人有120元的违法所得，因此若对其处以最重的行政处罚，即没收违法所得并处违法所得5倍的罚款，其金额720元，仍低于没有违法所得罚款幅度的下限1000元，遂根据卫生部卫监发（1996）第48号文件《关于在行政处罚决定中罚款金额计算问题的批复》规定：“有明确违法所得的，处以相应最高罚款数额仍低于没有违法所得罚款幅度的下限时，依没有违法所得处罚的下限执行”，给予被执行人“责令停止销售不符合卫生要求的食品，罚款人民币1000元”的卫生行政处罚。
    处罚决定书送达后，被执行人在法定期限内未申请复议，未向法院起诉，也没有履行该决定。于是申请人申请法院强制执行。
    法院受理审查认为，根据被执行人的违法事实应依据《食品法》第45条给予处罚，本案被执行人违法所得为120元，按最高5倍的罚款为600元，申请人作出罚款1000元的决定超出了法律规定的范围，属认定事实不清，裁定不予执行。
【案情简介2】
［摘选自屈志金、朱志兴、黄文明：《一起申请法院强制执行的违反食品卫生管理案例分析》，来源于达州市卫生监督网］执行申请人：×县卫生局（简称卫生局）被执行人（被申请人）：陈×
    2004年4月12日下午，执行申请人×县卫生局接报告：该县×乡×幼儿园（以下简称×幼儿园）56名就餐儿童相继出现不同程度的食物中毒现象，经当地医疗单位治疗，已经全部治愈。
    申请人经调查核实：被执行人陈×，自2004年3月20日起，在家中为×幼儿园学生供应午餐，其无有效健康合格证明、未取得食品卫生许可证。因此分别对该案被执行人依法作出“责令停止向×幼儿园学生供应午餐、处罚款人民币3000元”的行政处罚；对本案另外当事人×幼儿园作出“责令立即停止在陈×处为幼儿园学生订购午餐、处罚款人民币1000元”的行政处罚。
    被执行人对此仅停止向幼儿园学生供应午餐，其他未予履行，但其既不申请复议，又不向法院起诉，也不履行缴纳罚款义务。
    为此，申请人于2004年9月13日向县人民法院申请强制执行，法院依法受理并审查该案时发现：申请人对被执行人的行政处罚决定，未没收其违法所得人民币250元，以处罚不当为由不予执行。
【问题梳理】
    这两个案例是关于非诉行政案件的执行，结果均是法院裁定不予执行，但理由不完全相同，这取决于法院的审查标准。笔者拟通过以下问题来分析标准的问题：
    1.法院对非诉行政案件的执行是否要进行审查？
    2.如果进行审查，则审查的标准或界限是什么？
    3.上述案例中法院作出是否准予执行的裁定的依据是什么？
【法理分析】
    非诉强制执行是行政机关对既不向法院提起行政诉讼，又不履行其作出的具体行政行为的行政相对人（也包括利害关系人，下省略），申请法院采取某种强制措施以实现该行为的制度。
    该制度法院执行的是具体行政行为，严格地讲属于一种行政强制执行。
    由法院执行的原因主要有两个：
    一是行政机关自己没有强制执行权，或者行政机关与法院均具有强制执行权，而行政机关又不是法定必须的执行机关；
    二是尽量使具体行政行为的决定权与执行权相分离，因为法院作为中立的机关对可能被执行的具体行政行为进行审查，由常识来看，能更好地保护相对人的合法权益。
    那么法院是否执行具体行政行为，主要取决于法律明确规定的执行条件，符合条件，法院便会执行，否则不予执行。这个问题属于法院对申请强制执行的具体行政行为的审查标准的研究范畴。
    根据我国现行《行政诉讼法》司法解释第91条和95条规定：法院要审查申请执行之具体行政行为的合法性，若其明显缺乏事实根据，明显缺乏法律依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应裁定不予执行。
    可见，行政非诉强制执行的审查标准似乎是“被申请执行的具体行政行为明显违法并损害被执行人合法权益”，这个标准包括两个要素：
    （1）被申请执行的具体行政行为明显违法；
    （2）被执行人合法权益受到损害。
    那么这两个要素是必须同时具备，还是具备其一即可，或者其他组合，探讨这个问题对理论和实践都具有重要意义。
    首先，笔者以为两要素必须同时满足之说不能成立，如果被执行之具体行政行为违法但根据案件事实不损害被执行人的合法权益，而是侵害了公共利益，根据同时具备说，此时两要素未同时满足，是不是意味着法院应予执行？
    但法院执行，一方面等于无视行政机关具体行政行为的违法性，另一方面等于弃公共利益于不顾。譬如案例二，实际上是申请人×县卫生局适用法律错误，侵害了公共利益，而不是被执行人陈×的合法权益，因为陈×本就该被没收其违法所得。
    其次，是否两要素具备其一，法院就不予执行呢？需要注意的是，既然具体行政行为有合法与合理之说，而我国法院又只能审查其合法性，那么当申请执行的具体行政行为合法但不合理，同时损害了被执行人之合法权益时，法院应作何反应呢？
    这其实涉及行政机关裁量权行使及其司法审查标准的问题，问题比较复杂，只言片语难以解释清楚。
    有学者曾指出，具体行政行为损害了相对人合法权益，就等于违法了，笔者以为承认行政裁量权的存在（这是毋庸置疑的），上述说法就等于不攻自破。进一步讲，即便此种说法有可取之处，也需要满足一定的条件。
    理论上讲，具体行政行为的作出是为了维护公共利益，在具体行政行为合法但不合理而损害被执行人的个人利益的情况下，是否必然要牺牲个人利益呢？
    笔者以为这个问题的解决需要借助法院在审查中的解释权和裁量判断权的行使，将具体案件中的个人利益与公共利益进行比较，如果个人利益的牺牲小于公共利益的实现，那意味着具体行政行为应该实现，法院应该予以执行。
    反之，个人利益的牺牲远大于公共利益的实现，法院就不应执行。
    笔者以为实际上只有前者才属于合法但不合理的范畴，而后者，既然具体行政行为损害的个人利益远大于其所代表的公共利益，实际上意味着该行为已经违法，所以属于违法的范畴，这也就是笔者所说的有条件地承认具体行政行为损害相对人合法权益等于违法。
    所以我赞成以要素择一说为原则，而同时具备说为例外。
    此外仍需注意的是：司法解释明确规定的是具体行政行为不仅违法，而且必须是“明显”违法，何为“明显”？这是一个不确定的法律概念，法院审查申请执行的具体行政行为时究竟在多大程度上裁定执行或不予执行，在实践中也许是个较难把握的问题。
    如果将“明显”严格界定，等于将可能不予执行的具体行政行为的违法审查限定在一个狭小的空间，束缚了法院监督，必然不利于对被执行人合法权益的保障。
    因此，笔者以为不妨以通常意义理解这个词，即具体行政行为的违法事实很清晰，任何一个具有判断能力的正常人都能明白其违法性。
    可以参照上述司法解释第95条和现行《行政诉讼法》第54条的内容，当具体行政行为缺乏事实根据和法律依据时（包括证据不足、适用法律错误、程序违法、处罚不当、滥用职权、超越职权以及其他违法情形），法院根据具体情节可以裁定执行或不予执行。
【案情分析】
    在案例一中，法院裁定不予执行的理由是申请人×市卫生行政部门对被执行人作出的处罚超出法定范围，属于认定事实不清，这就意味着该具体行政行为的作出不仅违法，而且损害了相对人的合法权益，所以不应执行。
    在案例二中，法院裁定不予执行的理由是申请人×县卫生局处罚不当，因为其处罚行为的作出未依法没收被执行人陈×的违法所得。
    这个案件中，法院裁定不予执行是保护公共利益，因为被执行人的违法所得本就应该被没收，不涉及其合法权益被损害的问题。根据案件事实，被执行人无健康证明，无卫生许可证，生产经营不符合卫生标准的食物，造成食物中毒事故。
    本案被执行人陈×的上述违法行为，造成儿童食物中毒，尽管已经治愈，但中毒儿童几十人，根据情节，申请人对其处以3000元罚款，责令停止经营是正确的，但同时也应没收其违法所得250元。这几种处罚类型本身属于法律对行政机关必须行使职权的强制性规定，不属于其裁量范畴，因此行政机关必须予以执行。
    本案申请人没有没收被执行人的违法所得，属于适用法律错误，处罚不当，没能尽到维护公共利益的职责，所以法院应裁定不予执行。
    综上，可以发现，根据司法解释的明文规定，案例一中法院的审查标准是两要素均具备，案例二中是只具备具体行政行为违法这一个要素。所以在具体分析法院对申请非诉强制执行的具体行政行为的审查标准时，不能仅仅依据法律条文的表面意思，必须探讨法律之本来目的，考虑多种因素，才能保证公正，维护权益。
文/大兴法院 董皓