国务院发展研究中心研究员 秦宣仁:

食品安全事关民生大事，更是中央始终坚决贯彻的“以人为本”和“科学发展”两大宗旨的重要内涵之一。近年来，媒体频频报导有关食品安全事件，从而使国人眼光不断聚焦于此。食品安全是当下中国最引人注目的事情，这是社会稳定、民心安静的重要因素。2012年12月24日《光明日报》发布的《2012年十大民生热点》，食品安全再次成为年度热点。如何全面、客观、科学评价我国的食品安全形势，亟需用事实、数据来加以回答。教育部重点培育的哲学社会科学系列发展报告之一的《中国食品安全发展报告（2012）》为我们提供了较为丰富详实的材料，解答了人民关注的一些问题，同时也帮助我们客观分析形势、拓展思路。该报告值得一读。

食品安全是一个十分复杂的问题。该《报告》基于食品安全风险的形成机理，着眼于完整的食品供应链体系，全面考察了食品生产、消费和流通等子系统，对我国2006年至2011年间的食品安全风险进行了评估，得出了食品安全呈现出“总体稳定，逐步向好”和“进入了食品安全风险相对安全区间”的基本走势。这个结论并非是建立在描述性基础之上的“套话”，而是综合运用多学科的理论与方法，基于数学工具，计算了大量的数据而获得的结论。

既然我国的食品安全进入相对安全区间，食品安全总体状况逐渐向好，但为什么民众对食品安全的认知和评价与食品安全风险基本走势相背离呢？《报告》并没有回避这个非常严肃的问题，而是进一步在调查基础上展开了深度的分析。《报告》对12个省区市的4000多个城乡居民的调查显示，高达40%以上的居民认为本地区食品安全状况表示“一般”，还有相当一部分受访者认为本地区食品安全状况“没有达到自己的心理预期”。《报告》研究认为，出现背离的重要原因是，由于民众对食品安全意识的大幅提升，对食品安全改善的感受受大众媒体突出关注与快速传播一些食品安全事件的影响而大打折扣。

《报告》最值得赞赏的地方就是实实在在地分析了目前我国食品安全风险的本质特征，指出我国的食品安全风险主要是人为因素造成的。《报告》认为，在我国由于食品生产、经营、销售等主体的不当行为，且由于处罚与法律制裁的不及时、不到位，更容易引发行业潜规则而导致频发的食品安全事件。如何监管食品生产者的行为，考验政府的执政能力。《报告》认为，当务之急是深化食品安全监管体制的改革，将食品安全风险防控体系最终落在微观层面上，最大程度地优化食品生产经营者的生产经营行为。只有厘清影响食品生产经营者行为的关键因素，并实施有效、配套的政策组合体系，才能最终构筑有效防控食品安全风险的屏障。

《报告》揭示了我国食品安全风险防控的艰巨性。深层次的根源就在于我国分散的小农户仍然是农产品生产的主体，形成了食品安全风险来源与特征有别于其他国家尤其是发达国家；从食品生产加工、物流配送与经销等环节来分析，目前全国有食品生产企业40多万家，且90%以上是小企业，小作坊式的食品生产单位更是难以计数；在食品流通环节经营者中，个体工商户占据了绝对主体的地位，遍布全国城乡，呈现点多面广，小、散、多等特点。大量食品生产经营企业规模小且分布散、集约化程度低，自身质量安全管理能力差，更由于经济利益的驱动，在政府规制缺位与信息不对称导致市场失灵的背景下，因食品生产经营企业不当或违规违法行为而导致食品安全风险难以预见，甚至是防不胜防。尽管中国食品安全总体水平在稳定中逐步改善，但食品工业的基数大，产业链长，触点多，更由于食品生产、经营、销售等主体的不当行为，加上处罚与法律制裁的不及时、不到位，更容易引发行业潜规则。在“破窗效应”的作用下食品安全风险在传导中叠加，必然的结果是食品安全风险的显示度高、食品安全事故发生的概率大，并由此决定了我国食品安全风险防控的艰巨性。

《报告》提及，现阶段我国的食品安全风险和由此引发的食品安全事件与食品安全的管理体制有着一定的相关性。以食品的技术标准为例。技术标准是食品生产经营者必须遵守的准则，是各国食品安全监管部门有效监管的依据和准绳，是防范食品安全风险的主要技术手段。但是由于体制性障碍，我国食品安全的技术规范、标准体系实施的有效性不足。我们认为，这个分析是客观的，反映了目前政府食品安全管理中存在的突出问题。

《报告》也提出了未来加强食品安全监管的一些思路，强调食品安全监管要努力发挥网络舆情的监督。随着社会形态的不断变迁，社会关系日益复杂化和分割化，政府失灵和市场失灵在我国食品安全领域不同程度地存在。解决食品安全风险防范的市场失灵的重要方法，并非回归传统单一的强化政府监管老路，重要的是要发挥网络的力量。近年来我国一些有影响的食品安全事件曝光，正是由于普通民众的积极参与，并通过网络主动举报而被披露，成为政府食品安全监管的重要补充力量。这些建议是合理的，也是可行的。

《报告》由江南大学、中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学、华南师范大学、天津科技大学等高校的20多位教授与中青年学者组成的多学科、多单位协同参加的研究团队共同完成。这一协同创新的组合方式也是值得称赞的。当然，我们期待更高质量的《中国食品安全发展报告（2013）》在今年问世。