调整监管体制，弥补监管空白

    从“田间”到“餐桌”，食品生产加工的每一个环节都有“重兵把守”：农业、 
质检、工商、卫生……这种分段监管的体制曾对改善食品安全状况发挥了积极作用。但在实践中，新的问题逐步显现：那些不属于现行体制的环节，有利可图的有人监管，无利可图的无人监管……

    没有完善的食品安全风险评估机制，没有统一的食品安全信息发布渠道，当“毒奶粉”“红心咸鸭蛋”等食品安全事故发生后，消费者往往听不到权威的声音，甚至感到无所适从。相关的食品安全风险评估报告，总是在人们感到不安甚至恐慌之后姗姗出台。

    不同的监管部门“各吹各的号，各唱各的调”，引起社会各方面的高度关注，也成为食品安全监督中突出问题之一。

    “为进一步加强食品安全监管，现行食品安全监管体制需要适时调整。”国务院法制办负责人说。

    全国人大常委会正在审议的食品安全法草案二审稿进一步明确了监管部门的职责。草案规定：

    ——国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

    ——国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

    有关专家表示，食品安全风险评估、标准制定、信息发布以及生产、加工、流通、消费等各环节，每一环都与食品安全息息相关。只有明确各部门的监管职责，使之“环环相扣”，才能促使我国食品安全监管制度更加科学、规范，形成牢固的食品安全链条。

    根据新的食品安全法草案，卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品安全实施分段监管。

    统一标准，不再互相“打架”

    同样的“黄花菜”，根据不同部门的标准，会有不同的命运。根据卫生部门的标准，它不属于“干菜”，不得有二氧化硫残留；而根据质检、农业部门的规定，“黄花菜”属于“干菜”，且明确了其二氧化硫残留标准。

    不仅不同部门之间的标准“打架”，不同层次的标准也“打架”。国家标准、部门标准、行业标准、地方标准……食品安全“标准”太多，已成为我国食品安全监管的突出问题之一。

    截至２００７年７月，我国共清理涉及可食用农产品、加工食品国家标准１８１７项，废止国家标准２０８项；清理行业标准２５８８项，废止３２３项。

    专家指出，多种标准在市场上相互冲突，导致执法监督不统一、不协调，让生产企业和消费者茫然无措。

    解决食品安全问题，必须统一食品安全标准。为此，目前的食品安全法草案明确规定：

    ——食品安全标准是强制执行的标准，分为国家标准和地方标准。没有国家标准的，可以制定地方标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。

    ——国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

    ——制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果。

    当前，食品安全监管的一项基础性工程是对现行食品安全标准进行清理、修正和完善。专家表示，建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。

    食品小作坊，不能放任不管

    我国目前约有５０万家食品生产企业。与西方国家以大食品企业为主的情形不同，我国成规模的企业仅１５万家左右，大多数是１０人以下的小企业、小作坊。

    对于这些食品小作坊，监管难度不言而喻：一方面是生产者分散于城乡广大地区，流动性、隐蔽性很大，不易监管；另一方面，监管部门感觉监管成本过高。种种原因，导致食品小作坊成为食品安全问题的高发群体。

    根据国家有关部门发布的我国食品质量安全状况，２００６年食品小作坊的平均抽样合格率为７０．４％；截至２００７年６月底，取缔了５６３１家、强制停产８８１４家。

    针对食品小作坊多的“国情”，食品安全法草案初审稿规定：国家对食品生产经营实行许可制度，但生产者生产在本乡（镇）行政区域内销售的食品，不需要获得食品生产的许可。

    上述规定的弊端明显——县级以下城镇和农村的小企业、小作坊正是食品安全事故的多发地。为此，有些全国人大常委会委员及一些地方都明确提出，食品小作坊、小摊贩的安全监管相对薄弱，虽然不可能都实施许可制度，但也绝不能放任不管。

    目前的食品安全法草案吸取了分级管理的立法思路，参照现行食品卫生法的规定，授权地方人大根据本地实际情况制定对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法。

    专家表示，这一规定既考虑了我国食品安全立法的社会效益，又考虑了实施这一法律制度的社会成本，是比较稳妥的。

    强化企业责任，严惩违法行为

    毫无疑问，生产经营者是保证食品安全的第一责任人。在食品安全立法中，许多全国人大常委会委员明确提出：“食品安全直接关系公众身体健康和生命安全。食品生产经营者不仅应依法从事生产经营活动，而且应承担社会责任。”

    根据这一立法思想，目前的食品安全法草案大大强化了食品生产经营企业的社会责任，明确规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”

    与此相应，法律草案还确立了一系列制度，把食品生产经营者的安全责任一一落到实处：

    ——明确实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场门槛，从源头上加强食品安全监管。

    ——建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的。

    ——建立索票索证制度，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底。

    ——建立不安全食品召回制度，防止不安全的食品继续在市场上流通、销售，成为食品安全的隐患……

    保障食品安全，一方面要建章立制，另一方面还必须严惩食品安全领域中的违法行为。与现行相关法律相比，草案明显加大对生产经营违法行为的处罚力度：

    ——明确规定可追究刑事责任。草案规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    ——大幅提高罚款标准。草案规定，违法未经许可从事食品生产经营活动，或生产经营含有国家明令禁用物质的食品等，尚不构成犯罪的，没收违法所得外，处以最高多达货值金额１０倍的罚款并吊销其许可证。现行相关法律中的最高罚额只有违法所得的５倍。

    ——引入从业人员的禁止制度。草案规定，被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的企业，其直接负责的主管人员５年内不得从事食品生产经营管理工作。

    ——明确规定赔偿标准。草案规定，违反本法规定，食品经营者以假充真或者销售不符合食品安全标准的食品，除赔偿消费者损失外，消费者还可以要求其支付价款１０倍的赔偿金……

    专家认为，食品安全法草案既重视建立一系列新的制度，又严惩违法犯罪行为，有助于规范、引导食品生产经营者重质量、重安全、重信誉、重自律，进而形成确保食品安全的长效机制。