编者按：行政执法中自由裁量权过大，行政处罚自由裁量权被滥用，一直是社会反响较大的焦点问题。近年来，已经有不少专家学者提出限制和规范行政处罚自由裁量权，许多政府部门在强化行政执法责任制的同时，也做了许多有益的尝试，湖北省食品药品监督管理局在深入调查研究的基础上，在全省省级行政执法机关中先行开展细化量化行政处罚自由裁量权工作试点，进行了有益的探索。今天特刊发湖北省食品药品监督管理局党组书记、局长邹贤启撰写的这篇文章，以飨读者。

　　食品药品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济的健康发展和社会稳定，关系到党和政府的形象。食品药品监管部门的行政执法人员能否客观、公正、合理地行使行政处罚自由裁量权，是衡量执法水平的重要标志，直接影响着食品药品监管部门在人民心目中的形象，关系到党和政府在人民群众中的威信。近年来，我省食品药品监管系统始终坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以法律、法规、规章为依据，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，细化量化食品药品行政处罚自由裁量权，规范行政执法行为。我们在深入调查研究的基础上，在省政府法制办的指导下，经过广泛调研、分析归纳、科学总结，开展了细化量化行政处罚自由裁量权工作试点，先后出台了《湖北省药品生产经营企业退出规则》、《湖北省食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权指导规则》和《湖北省食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权指导标准（试行）》，初步形成了规范行政处罚自由裁量权的制度体系。通过试点，实施行政处罚的幅度更为合理，执法程序更为严谨，办案过程更加透明，办案人员业务素质和执法能力明显增强，有力地促进了依法行政、公正执法，提高了行政效率，促进了和谐社会建设。

　　一、深刻领会规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义

　　规范行政处罚自由裁量权制度，有利于规范行政执法行为，加强廉政建设，转变机关作风，建设法治政府，建立公平正义的食品药品发展环境，确保公众饮食用药安全，服务医药经济健康发展，促进社会和谐。

　　（一）规范行政处罚自由裁量权是规范行政执法行为、推进食品药品科学监管的有效手段。随着依法行政的深入推进，行政相对人依法维权意识不断增强，公平正义的要求越来越高。而行政执法人员在实施行政处罚时，由于多种因素影响，在处罚时会出现一些不同情况相同处理，相同情况不同对待，同案不同罚的现象，自由处罚裁量空间相对较大。这种状况使执法相对人对执法的公正性产生怀疑，影响了行政机关的执法权威和公信力。食品药品监管部门通过细化标准，对自由裁量权实行一定的限制和规范，把裁量空间进行压缩，预设在最小幅度内，有利于防止行政执法人员权力滥用，是进一步解决“执法不公”、提高行政执法水平的必然选择。

　　（二）规范行政处罚自由裁量权是进一步加强廉政建设、实现源头防腐的有效措施。行政处罚自由裁量权的不当行使，较大的自由裁量空间，可能会助长一些执法人员的特权思想，损害部门的形象。规范行政处罚自由裁量权作为执法部门的防腐剂，是从源头上解决滥施行政处罚的有效手段，有利于从源头上防止违法违纪和腐败行为的发生，防止“关系案”、“人情案”、“金钱案”，防止不作为、乱作为；有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步增强行政行为的公正性和合法性。

　　（三）规范行政处罚自由裁量权是贯彻落实科学发展观、优化食品药品安全环境的客观要求。落实科学发展观，要求法律法规得到全面的贯彻实施。行政处罚自由裁量权空间过大，个别执法人员可能在“合法”外衣的保护下滥用自由裁量权，侵害机关人员或组织的合法权益，背离了科学发展观的要求。从执行、操作层面上对有裁量性质的法律条款进行科学合理的细化、量化，可以使模糊的规定明确化，宽泛的空间具体化，裁量的标准客观化，处罚的幅度规范化，为优化经济社会发展环境奠定扎实的基础。

　　（四）规范行政处罚自由裁量权是改善执法环境、构建社会主义和谐社会的重要保障。通过规范行政处罚自由裁量权，有效规范行政处罚实施主体的行为，为行政执法人员提供了更加细化量化、切合实际、有操作性的处罚参考标准，执法人员按照处罚参考标准对号入座作出行政处罚，真正做到过罚相当、合理合法，避免出现畸轻畸重、讨价还价的现象，这既促进了依法行政，使执法公开、公平、公正，也为执法人员减轻了压力，提供了良好的执法工作环境。同时，省级食品药品监督管理部门依据法律、法规、规章，制定出行政处罚裁量标准，在全省食品药品监督系统内统一实施，可以在全省范围统一规范行政处罚行为，避免行政相对人相同违法行为情节在不同的市、州、县受到不同行政处罚，有利于行政执法机关说透法理，说明事理，说通情理，尽可能防范和化解行政执法争议。

　　二、扎实推进规范行政处罚自由裁量权工作的实施

　　规范行政处罚自由裁量权，其核心在于对含有自由裁量权的处罚条款进行细化，明确具体的处罚范围、标准和幅度，建立科学、公正、合理的行政处罚程序和制度，使行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权达到符合法律目的、符合过罚相当和教育与处罚相结合的原则，促进行政处罚行为规范化。

　　（一）扎实做好规范行政处罚自由裁量权的基础工作。我局根据法律、法规制定的行政处罚自由裁量权制度，从起草到出台，一直受到媒体和行政相对人的高度关注。我们按照完整、全面、准确的要求，对本系统执行的法律、法规、规章进行全面梳理。根据同类违法行为的不同违法事实、性质、主观动机、社会危害程度及后果等因素，对涉及行政处罚幅度的条款逐一进行细化，制定具体的处罚标准，确保行政处罚自由裁量标准具有可操作性，做到既能让违法人员承受，又能有效防止违法行为的再次发生。我们将草案在网上公开征求社会意见，邀请药品生产、药品经营企业、医疗机构代表进行座谈，征求行政相对人意见，举办执法人员专题讲座开展研讨，邀请专家学者、基层执法人员提出修改意见。在试点阶段，我们共清理法律、法规和规章21部，梳理行政处罚项目135项，为扎实做好规范行政处罚自由裁量权打下了较好基础。（二）强化培训，切实提高执法人员的整体素质。强化执法人员学习培训，是防止滥用行政处罚自由裁量权的基础工作，是不断提高食品药品行政执法人员的思想、业务、法律素质，正确行使行政处罚自由裁量权的保证。行政执法人员能否熟练掌握、应用行政处罚裁量标准，熟悉相关工作制度和工作程序，是细化量化行政处罚自由裁量权工作制度取得成效的关键。我们在行政处罚自由裁量权标准及相关制度建立后，以多种形式举办培训班、组织全省食品药品监管系统行政执法人员进行业务培训，进一步提高了执法人员的政治素质和业务水平。同时，我们将行政处罚自由裁量权标准汇编成《湖北省食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权制度汇编》，供全系统执法人员学习使用，要求行政执法人员掌握其基本原则、适用条件和具体要求，在实际工作中严格操作、认真执行，自觉将行政处罚自由裁量权融入到执法过程中，杜绝执法中的随意性。

　　（三）严格执行行政处罚自由裁量的具体标准。法律的生命贵在实施。 我们要求全系统行政执法人员在行政执法活动中，一定要坚持标准，严格按照细化量化后的行政处罚自由裁量标准行使裁量权。一要同案同处。同类案件同种对待，兼顾同类企业、同类行为面上的平衡。坚决防止单纯以当事人的态度论处、不同情况相同对待、相同情况不同对待等任意使用自由裁量权的现象。二要平等对待。坚持做到法律面前人人平等，严格按照规范要求办事，真正实现规范行政处罚自由裁量权的目的。

　　三、不断完善规范行政处罚自由裁量权制度

　　全面推行行政处罚自由裁量标准后，取得了初步成效。然而规范行政处罚自由裁量权的制度体系是开放的体系，随着理论研究的深入，随着新的法律、法规和规章的出台，随着食品药品安全形势的发展，随着试点工作的进一步深入和我们对市场监管规律的深化，这一制度体系也需要在实践中进一步总结、补充和完善。

　　（一）进一步完善行政处罚自由裁量权指导标准。随着新的法律、法规和规章的完善，行政处罚裁量标准必须随着法律、法规、规章的修订而及时修订。对于新公布法律、法规、规章或者修订后公布法律、法规、规章涉及行政处罚裁量的，我们将及时补充和完善行政处罚裁量标准，并按照有关程序审核公布。除了法律、法规、规章的修改外，我们对已经施行的裁量标准将进一步完善，认真研究行政处罚工作中出现的新情况、新问题，对于行政处罚裁量标准经过实施不符合实际的，及时按程序进行修订完善，使裁量权标准更合理、更公平、更贴近实际，更便于操作，更好体现立法精神。

　　（二）健全完善行政处罚自由裁量权配套制度。我们将根据行政处罚自由裁量权实施的需要，进一步建立健全裁量公开制度、行政执法回避制度、时限制度、职能分离制度、评议考核制度、重大行政处罚决定登记备案以及行政执法错案责任追究等相关制度。对重大或复杂疑难案件，要坚持集体研究决定，建立重大事项集体讨论机制和内部监督机制。相关制度的完善要与行政处罚自由裁量权的实施紧密结合，做到及时制定，及时公开，严格执行。通过建立健全完善相关配套制度，进一步确保行政处罚自由裁量标准能够真正落实到位。

　　（三）强化行使行政处罚自由裁量权的监督机制。要保证行政处罚自由裁量权标准得到执行，必须强化监督机制。我们要进一步健全完善行政执法责任制，将违法裁量和滥用自由裁量权的行为作为责任追究的重要内容，促进行政处罚自由裁量权规范工作落到实处。要充分履行行政复议的层级监督职能，对违法裁量、滥用自由裁量权的行为该撤销的及时撤销，该变更的及时变更。对擅自突破行政处罚裁量标准的，要严肃追究当事人的行政责任和直接领导的监管责任。加大对滥用行政处罚自由裁量权的责任追究力度，健全举报投诉反馈机制，公布举报投诉电话和信箱，对举报投诉的问题及时予以处理并向举报投诉人反馈处理结果。充分发挥新闻舆论的监督作用，加强对行政执法人员违法裁量、滥用自由裁量权的行为监督，防止行政处罚中行政不作为现象的发生。

　　规范行政处罚裁量权工作是一个长期的过程。我们将进一步探索完善食品药品行政处罚自由裁量权制度，进一步规范行政执法行为，为全面推进依法行政、加快建设法治政府，为促进社会和谐，提升人民幸福指数做出新的贡献！