近年來，國內外糧食生產和消費正在發生重大變化，糧食供求關系偏緊，結構性矛盾突出，糧價總體持續上漲，引起人們的極大關注。面對國內外糧食安全形勢發生的新變化，重新認識我國的糧食安全問題，對於貫徹落實中央有關精神和要求、保証經濟社會平穩健康發展具有重要意義。

　　糧食的本質和特點

　　隨著經濟全球化和市場經濟的發展，對糧食本質和特點的認識在不斷加深。

　　糧食是一種特殊商品。糧食供給的價格彈性大，需求的價格彈性小，因而導致生產多了就要出現“賣糧難”，谷賤傷農﹔生產少了價格就要過分上漲，消費者難以承受。另外，糧食供求既受商品價值規律的支配，又受宏觀調控和政府干預的影響，往往后者起著穩定價格的重要作用。

　　糧食是基礎性公共產品。糧食是國民經濟戰略物資，是全體社會成員的必需商品，涉及千家萬戶，具有“放大”效應──每戶多買一點就會出現供應緊張，如果不正確引導，就可能引發大的波動，帶來連鎖反應。我國上世紀80年代末和90年代初兩次出現通貨膨脹，都與糧食供求出現問題有關。糧食是基礎性公共產品的屬性決定了國家應扶持糧食生產，僅靠市場調節難以解決糧食供需矛盾。

　　糧食是弱質產業產品。糧食是自然再生產和經濟再生產相結合的產物，既受自然風險影響，又受市場風險影響。加之我國農業基礎設施薄弱、農業生產經營規模小、農民素質不高等因素，糧食生產比較效益低。近年來，在惠農政策強有力的推動下，種糧效益穩步提高，但與經濟作物相比，效益差距仍然較大。目前，糧食與棉花效益比為1︰5，與蔬菜效益比為1︰4，農民的種糧積極性仍然不高。因此，政府必須採取特殊政策對糧食生產進行長期扶持。這也是世界各國尤其是發達國家的普遍做法。

　　糧食是多功能產品。農業包括糧食具有食品保障、原料供給、生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能。糧食與國家安全緊密相連，糧食生產與國土整治、動植物保護、環境工程等息息相關，具有保護自然、穩定生態、促進人與自然和諧相處的功能。由於糧食具有經濟、社會、文化、生態等多種功能，對糧食產業就不能簡單地用經濟標准來衡量。

　　糧食供需的新變化

　　隨著經濟社會發展和科學技術進步，糧食消費和加工業進入新的發展階段，我國糧食供需發生了新變化。

　　由供求平衡、豐年有余轉向供求緊平衡、適當進口。從2000年起，國內糧食形勢由產大於需迅速轉變為產不足需。受人口增長、養殖業和加工業快速發展的影響，糧食需求總量一直呈穩定增長態勢。我國糧食消費總量2005年為9954億斤，2006年為10160億斤，兩年缺口分別是275億斤和211億斤。糧食供求偏緊、適當進口，將是相當長時期的總體格局。

　　糧食供求關系開始受國際市場影響。我國加入世界貿易組織以后，糧食已成為國內與國際互動性較強的產品，當國內糧食減產時，國際糧食價格就會上漲。同樣，國際糧食產量的變化也會波及國內糧食市場價格。近年來，我國糧食呈淨進口格局，2004年─2006年3年累計淨進口1450億斤，平均每年淨進口500億斤，與這3年增產的糧食接近。我國糧食進口存在著明顯的“大國效應”，糧食進口佔國內需求量的1%，就相當於國際糧食貿易量的2%。因此，我國進口糧食應控制在適度規模。據專家測算，如果我國進口糧食總量不超過世界總進口量的10%，對我國糧食安全就不會產生沖擊，對世界糧食市場價格也不會產生重大影響。

　　工業糧食需求快速增長。隨著人民生活水平的提高，我國口糧消費穩中有降。隨著養殖業的發展，飼料用量穩步增長，年均增長3%左右。受糧食加工業能力快速增長拉動，工業用糧快速增長。“九五”期間工業用糧年均增長3.5%，“十五”期間年均增長5%。特別是2006年，工業用糧達到1240億斤，比2005年增加134億斤，增長11.1%。

　　影響糧食安全的因素

　　三大不可逆轉因素影響糧食發展。一是耕地和播種面積。我國耕地資源的數量和質量呈逐漸下降趨勢。1996年，我國耕地總面積為19.51億畝，2006年底降為18.27億畝，10年淨減少1.24億畝。從長遠看，隨著工業化、城鎮化進程的加快，耕地減少的趨勢仍難以扭轉。與此同時，我國不少地區土壤有機質含量下降。二是水資源。我國人均水資源僅為世界人均水平的1/4，而且分布不均，水土資源不匹配。三是消費快速增長。受人口增長、養殖業發展和工業需求拉動，近10年我國糧食需求總量一直呈剛性增長，尤其是工業用糧增長較快，並且對糧食的質量提出新的更高要求。

　　氣候條件不穩定性增加。農業是受氣候變化影響最大的產業。近10年我國年均受災面積達7.27億畝，農業防災減災、災后恢復生產的壓力比較大。據專家預測，未來氣候將會出現大的變化，如果不採取適應性措施，對農作物產量、種植制度和作物品種都會產生重大影響。

　　農業基礎設施老化失修。2006年，全國耕地中有較完善灌溉設施的水澆地為8.25億畝，僅佔耕地總面積的45%，有40%的耕地處於不斷退化的狀態。近幾年，農業成災率居高不下，2004年我國因自然災害損失糧食610億斤，2005年達到690億斤，2006年增加到894億斤。目前，國內重要病虫害已有100多種，而現有條件隻能監測15─20種。

　　農業經營規模小，勞動力素質低。我國人均佔有耕地不足1.4畝，人均經營耕地隻有2畝，種糧比較效益不高。以2005年為例，種糧畝收益為243元，按人均2畝計算，人均獲得的糧食收入隻有486元。近年來，糧食主產區一半以上青壯年勞動力外出打工，老人和婦女成了主要勞動力。農民受教育水平低、勞動力結構不合理，直接影響了農業科技接受能力，限制了新品種、新技術在糧食生產中的推廣應用。

　　糧食政策激勵作用逐漸降低，農民種糧積極性不高。近幾年，國家加大了農業補貼力度，全面推進農村稅費改革，種糧效益明顯提高，但由於化肥、農藥、農機等農用生產資料價格不斷上漲，勞動成本不斷提高，糧食的比較效益仍然屬於最低的。2003年─2006年，糧食每畝實際收益（含補貼）分別為212元、382元、329元和320元。盡管扶持糧食生產的政策不斷加強，但總體上看，政策對種糧農民的激勵作用在逐年下降。

　　國際糧食庫存減少，玉米資源產業鏈快速向工業延伸。近幾年，世界谷物生產年均增長幅度僅為0.4%，而消費年均增長率在1%左右，世界糧食庫存持續減少，造成糧食出口國出口減少，供求緊張，價格上漲。隨著石油日益緊缺、人們對生態環境的要求越來越高以及科技的發展，從世界發展趨勢來看，玉米利用已主要不是作為養殖業的飼料，而是工業生產原料。如2006年美國用於生產燃料乙醇的玉米佔玉米消費總量的22%，預計到2010年將達到60%，這對糧食安全和養殖業發展將會產生重大影響。

　　保証糧食安全應遵循的原則

　　堅持自給為主、進口為輔。根據我國國情和國際糧源情況，依靠大量進口解決我國糧食問題是不現實的。研究表明，我國糧食自給率應保持在95%左右，年產量遞增不低於1%，糧食播種面積不低於15.9億畝，淨進口率5%左右。按照國際慣例，儲備糧安全系數為17%─18%。我國由於市場體系不健全，地域差別較大，人多地少，自然災害頻繁，儲備糧安全系數以20%─25%為宜。

　　堅持宏觀調控與市場調節相結合。一方面，遵循市場經濟規律，尊重農民經營自主權，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化。另一方面，進一步加強政府對糧食市場和糧食價格的宏觀調控，通過有效的儲備糧調節機制，調控“賣糧難”和糧源緊缺的矛盾﹔通過完善糧食保護價政策以及糧食直接補貼和間接補貼相結合政策，調動農民種糧積極性﹔通過加強宏觀管理，維護糧食市場秩序。

　　堅持依靠科技進步轉變糧食生產發展方式。隨著可耕地等自然資源的減少，提高糧食產量的主要途徑是科技進步。在2004年─2007連續4年的糧食增產中，播種面積擴大的貢獻率為40%，單產提高的貢獻率為60%。據聯合國糧農組織預測，未來世界糧食增產總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產的提高。所以，我們應把工作重點放到大力推進農業科技進步上，提高單產，提高復種，提高品質。

　　堅持面向國內國際兩個市場、兩種資源。隨著經濟全球化的發展和我國加入世界貿易組織，我國的糧食安全問題與國際糧食市場聯系更加緊密，國際市場糧食數量、價格變化對我國糧食市場都有較大影響。應該明確，我國糧食安全主要靠國內生產和儲備來保証﹔同時也應明確，在現有條件下，還要充分利用國際市場和資源。可以適當進口一些我國短缺的或生產成本高的糧食品種，也可以利用國外資源增加糧食生產。

　　堅持保証糧食安全與增加農民收入的一致性。各級政府應把糧食作為基礎性公共產品來對待，採取多種惠農政策，不斷增加農民收入，特別是增加糧食主產區農民收入，調動農民種糧積極性，從而保証糧食安全。

　　堅持不斷完善惠農政策。加強和完善對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料綜合補貼政策，繼續實行糧食最低收購價政策，進一步加大對財政困難縣鄉和產糧大縣的支持力度。適當拉開品質差價，促進優質糧食生產，合理引導土地流轉，提高糧食生產的規模效益。對糧食主產區採取特殊政策，調動農民的種糧積極性。