(1995年12月21日)

    《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称食品卫生法》于今年10月30日经八届全国人大常委会第十六次会议正式审议通过并公布施行。为了很好地贯彻实施食品卫生法和全国宣传贯彻食品卫生法大会精神，现提出如下意见，请遵照执行。
　　一、全面分析当前我国食品卫生工作现状，提高对新时期食品卫生工作重要性的认识
　　十二年来，试行法的实施对改善我国食品卫生状况发挥了巨大作用，全社会的食品卫生法律意识有所提高，食品卫生知识逐步得到普及。在食品卫生监督执法管理队伍、食品生产经营者及广大消费者的共同努力下，我国食品卫生水平总体上有了较大的提高，监测合格率由1982年的61．5％上升到1994年的82．3％，这些成绩必须予以充分肯定。
　　然而，与我国社会经济发展及改革开放的形势要求相比，食品卫生工作尚存在很多不相适应的地方，食品卫生状况仍令人担忧。改革开放以来，我国的食品工业及餐饮业有了快速发展，到1993年底我国的独立核算食品加工制造企业数已达55000多个，从业人员达420多万；乡办和村办食品加工制造企业达23万多个，从业人员超过279万，全国已形成20多个门类的食品工业系统，食品工业总产值由1978年的471亿多元增加到1994年的近4000亿元。从事饮食业的各类单位由1978年的11．7万个增加到1992年的174万个，在14年间增长了13倍。随着市场经济体制的建立，食品生产经营企业及生产经营者的经营方式和营销手段、策略都在发生变化。同时，随着人口的城乡间大流动，传统饮食习惯的改变，人们在外就餐机会增多起来。收入的增加也促使人民群众对食品卫生的要求越来越高。所有这些都给食品卫生监督管理工作带来了很多新问题，增加了食品卫生工作的难度。
　　食品卫生状况更不容乐观，食品卫生合格率虽然与12年前相比有了较大幅度提高，但自1992年以来的三年一直徘徊在82％左右，而且这一合格率没有将街头食品完全考虑在内。特别是酱油、肉及肉制品、冷饮、豆制品等卫生合格率长期处于较低水平；违法生产经营假冒伪劣食品的现象屡禁不止，对大量增加的食品摊贩还缺乏有效的监督管理手段；保健食品管理混乱，虚假宣传相当普遍。农药及其它化学物中毒以及劣质食品致人伤亡事件时有发生。全国每年食物中毒报告发病数为4万多例，但据专家估计，这一报告数字尚不到实际发生数的十分之一。我国报告传染病的总发病率在逐年下降，但肠道传染病所占的比例却逐年上升，现已达到80％以上，食品卫生状况差是重要的原因之一。当前广大群众对食品卫生状况是不满意的，我们必须对此有清醒的认识并予以足够的重视！
　　“民以食为天”，食品是人类生存和发展最重要的物质基础。食品的安全、卫生和必要的营养是食品的基本要求。因此，防止食品污染，搞好食品卫生是预防疾病，保障人民身体健康的重要措施。食品卫生法的立法目的和首要原则就是保障人民群众获得健康的权利。食品卫生法的颁布实施，体现了党和国家对人民健康的重视和关怀。
　　认真贯彻食品卫生法，搞好食品卫生工作也具有重要的现实意义。中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议为我们勾划出未来十五年的宏伟蓝图。要促进国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，必须实现从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，实现经济增长方式从粗放型向集约型转变两个具有全局意义的根本性转变。为此，党中央提出了今后15年经济和社会发展必须贯彻的九条重要方针。贯彻食品卫生法，搞好食品卫生工作，对于规范食品行业市场行为，促进食品行业科技进步和科学管理，提高食品质量，推动食品产业健康发展具有重要作用。在当今的国际食品贸易中，保证质量特别是卫生质量已被看作是最重要的准则。联合国粮农组织／世界卫生组织食品法典委员会所推荐的标准和规范已被国际贸易组织作为各成员国间进行食品贸易应遵守的准则。贯彻食品卫生法，提高我国食品卫生水平必将推动我国食品走向世界，进而促进我国经济的进一步发展。另一方面，我国的改革开放需要有一个良好的社会和卫生环境，搞好食品卫生对于改善投资环境，促进旅游业发展，改善我国对外形象有着不可忽视的作用。因此，食品卫生问题不仅是提高人民群众生活质量，保障人民健康的重大卫生问题，而且它与食品行业的发展、国际食品贸易、促进改革开放和国民经济的发展也有着十分密切的关系。食品卫生工作好坏，已成为评价一级政府实绩，反映政府为人民办实事的一个重要标志，是关系到国计民生的大事。
　　二、全面实施食品卫生监督制度，加大执法力度
　　食品卫生法明确“国家实行食品卫生监督制度”，即各级卫生行政部门和法律授权机关在管辖范围内以国家名义对食品生产经营活动行使法律规定的各种行政执法权的行政执法制度，各级卫生行政部门和其它法律授权机关要认真理解并全面贯彻实施这些制度，加大执法力度，尽快扭转食品卫生状况差的局面。
　　第一，要坚持预防为主的原则，严格执行对新建、改建、扩建的食品生产经营企业的预防性卫生监督制度以及对食品生产经营企业及食品摊贩实行的卫生许可证制度。要严格卫生许可证的发放标准，坚决杜绝对不符合条件的生产经营者发放许可证，取缔无证生产经营活动。对伪造、涂改、出借卫生许可证的行为要依法予以严肃查处。要监督食品生产经营者严格遵守食品生产经营过程的卫生要求，促进企业实施质量保证体系，大力推行食品生产经营企业卫生规范和危害分析关键控制点（HACCP）技术，严格控制生产加工过程中的污染，把住源头。同时各地要结合这次换发卫生许可证的工作进行一次清理整顿。
　　第二，要严格强制性审批制度。卫生部将在近期内修定新资源食品卫生管理办法，制定具有特定保健功能的食品、食品添加剂新品种、利用新材料生产的食品用产品以及进口食品等各类食品卫生管理办法，要严格执行规定的审批程序和审批权限，坚决杜绝越权审批、随意确定审批品种和滥发批准文号的现象，防止审批工作中的地主保护主义倾向。
　　第三，要进一步强化经常性卫生监督制度，对食品生产经营活动进行经常性巡回监督检查，对食品卫生状况进行经常性监测检验，发现问题及时处理。这是保证食品卫生的重要措施，因此要按食品卫生法要求坚持抓好这项制度。对于无证生产经营及生产经营不符合卫生标准或禁止生产经营的食品等违法行为依法予以坚决打击，以规范市场食品卫生秩序。
　　第四，坚持对食品从业人员的健康管理制度，监督食品生产经营人员的健康检查和“五病”患者的调离，防止传染病通过从业人员传播。
　　第五，建立食物中毒报告和处理制度，对已造成食物中毒事故或者有证据证明可能导致食物中毒事故的，要及时对食品生产经营者依法采取必要的临时控制措施，对发生的食物中毒要按要求及时处理和报告，坚决制止不报、瞒报、滥报等违法行为，努力减少漏报现象。
　　鉴于我国不同地区食品行业的发展情况和所存在的主要食品卫生问题有所差异，在全面贯彻实施食品卫生法的同时，食品卫生监督工作要因地制宜，突出重点。各地要抓住食品卫生法颁布实施的有利时机，对本地区食品卫生状况作一次认真的评价和分析，确定并狠抓群众反映大，对人民健康危害严重的食品卫生问题，加大执法力度，严肃查处大案、要案，充分体现法律的威慑作用。
　　从全国情况看，近两年要花大力气重点整顿保健食品、婴幼儿食品、各类食品市场和街头食品、虚假广告和标识、食品容器、包装材料的混乱状况，打击各种掺杂使假的违法活动。对粮食和各种畜牧副食品，要重点控制农、兽药污染和残留，提高农副产品的食品卫生质量，防止潜在食源性危害蔓延，维护我国农副产品的国际声誉，促进国际贸易。对于近年来卫生合格率一直处于较低水平的肉及肉制品、冷饮食品、酱油及非发酵豆制品等要采取措施，加强整顿治理，使卫生合格率尽快有所提高。
　　在腹泻病、霍乱、病毒性肝炎等消化道传染病流行区，要特别注意把贯彻食品卫生法和传染病防治法结合起来，把食品卫生工作纳入防病规划中，狠抓作为当地肠道传染病主要传播因素的食品卫生问题。各地要结合食物中毒和肠道传染病的发病流行季节，有重点地布置突击性食品卫生监督执法行动，提高整个政府公共卫生工作的综合效益。
　　三、处理好食品卫生监督工作中的几个关系
　　食品卫生监督工作是一项与经济发展关系密切，与人民群众生活十分贴近的政府工作。只有认真处理好卫生监督执法工作中的若干关系，才能充分发挥卫生监督执法的社会效应，促进社会主义市场经济建设，体现人民政府的形象。
　　（一）监督与服务的关系
　　创造良好的经济发展环境是政府工作的出发点和落脚点，而建立社会主义市场经济体制，必须大力发展企业，培育市场。因此，必须把食品卫生监督工作与食品工业发展、繁荣贸易结合起来。在督促食品生产经营者严格遵守食品卫生法的同时，要充分发挥卫生部门的专业技术特长，积极帮助企业了解国家食品卫生有关技术标准、卫生要求，协助企业培训生产经营人员，指导企业掌握食品卫生质量控制的有关先进技术，使其逐步达到“食品企业生产卫生规范”要求。
　　（二）食品卫生监督与企业自身食品卫生管理的关系
　　国家设立的强制食品卫生监督制度是执法的基本手段。建立健全企业自身食品卫生管理制度是贯彻落实食品卫生法的基本要求和守法的前提。我国食品卫生状况的改善，有赖于整个食品生产、经营行业自身管理水平和技术的提高。法律上也明确规定由企业履行的义务必须由企业自已承担。政府监督不是取代企业自身管理，而是督促企业承担法律义务和法律责任，做好自身管理。同时要充分发挥各类食品行业组织的作用，建立健全本行业的食品卫生和质量管理制度，按法律规定来规范本行业生产经营者的行为和活动，这对于贯彻食品卫生法的各项要求是十分重要的。因此各地要积极支持、指导各行业组织开展食品卫生管理工作，使之成为政府卫生监督的有力助手。
　　（三）依法严肃惩处违法行为与推广先进、扶持名牌的关系。
　　一方面要严肃依法惩治各种食品卫生违法、犯罪活动，坚决打击不法分子，另一方面要大力弘扬我国食品行业发展的主旋律。要看到，食品卫生监督执法12年多来，我国已经涌现出了一大批多年来一贯模范守法，积极改进技术，不断完善自身食品卫生管理的先进食品生产经营企业。要大力推广他们的经验和作法，树立中国食品企业的良好形象，扶持名牌食品。以先进促后进，带动整个食品生产及服务行业上一个新台阶。今后，我部将有计划地开展企业达到“食品企业生产卫生规范”的认证工作，以促进我国食品生产经营企业的卫生管理水平早日与国际接轨。
　　（四）卫生行政部门食品卫生监督与有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作的关系。
　　食品卫生法规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生管理工作”。“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”。处理好卫生行政部门的食品卫生监督与有关部门食品卫生管理的关系十分重要。处理得好，将有助于调动各方面的积极性，从而在卫生部的统一管理下，使食品卫生法真正得到贯彻实施。要处理好部门关系，首先要明确各部门的职责。要严格按照食品卫生法的要求，做好各自职责范围内的工作。我部将于近期按照食品卫生法的授权，会同国务院铁道、交通行政部门规定各自的食品卫生监督职责范围，卫生行政部门和各有关部门要严格按照规走，各司其职，各负其责。在此基础上，做好协调工作的关键是要多协商、多沟通。各级卫生行政部门要善于做协调工作，要积极依靠各级政府做好协调工作。全国食品卫生工作要成为一盘棋，各省、各地区的食品卫生工作也要形成一盘棋。不允许本单位、本系统站在自己的立场上争权争利，做有损于政府管理形象的事。不同级别卫生行政部门也必须严格在各自的职责范围内依法行政。上级卫生行政部门要加强对下级卫生行政部门的督察与指导，随时纠正下级卫生行政部门的错误行政行为和处罚决定，并做好行政复议工作。依法应由上级卫生行政部门作出的行政行为，下级卫生行政部门不得随意作出，以维护法律的公正性和严肃性。
　　在处理好几种关系的同时，还要进一步规范执法行为，健全执法程序。近期内我部将清理修改食品卫生法各项配套规章，各地也要按照食品卫生法授权，尽快制定有关配套法规。
　　四、狠抓宣传和普法教育，促进社会监督机制的形成
　　让人民群众学会用法律武器维护自身的健康权益，是贯彻实施食品卫生法的一个重要方面。否则，政府设再多的卫生监督员也难以达到法律应有的威慑作用。这次新颁布的食品卫生法增加了“国家鼓励和保护社会团体和个人对食品卫生的社会监督”，就是要努力使社会监督成为政府监督的一个重要补充部分。一个良好的社会监督环境的形成，有赖于人民群众食品卫生法律意识的普遍提高。因此，抓普法宣传就是要启发人民群众的健康权益意识和自我保护能力。各地要把宣传、普及食品卫生法作为卫生监督工作的重要组成部分。宣传、发动得越深入，人民群众对食品卫生法了解得越多，就越有利于社会监督机制的形成。要注意用人民群众通俗的语言和喜闻乐见的形式，告诉他们那些与他们关系最密切的法律基本内容和基本营养、食品卫生常识。
　　为了深入持久的开展普法宣传，我部决定采取以下两项具体措施：一是将每年11月的第一周定为“食品卫生法宣传周”。每年定出一个专题，宣传一个中心，解决一个食品卫生的突出问题。二是要求各级卫生行政部门公布执法单位的地址、投诉电话，以便于听取人民群众反映情况及时解答社会普遍关心的问题，使政府监督与人民群众的社会监督有机地结合起来。
　　五、加强执法队伍建设，努力提高执法意识和食品卫生监督工作水平
　　食品卫生法明确各级人民政府卫生行政部门为执法主体，要求卫生行政部门转变职能和改变传统工作方法，把卫生行政执法作为卫生行政的主要工作内容和工作手段，大力提高执法意识。同时，要求执法人员充分认识执法工作的复杂性和难度，顶住来自各方面的干扰，严格执法。我部将把各地食品卫生监督执法工作情况作为考核各级卫生行政部门政绩的主要指标之一。
　　加强卫生执法机构队伍建设是实施食品卫生监督的组织保障。食品卫生监督工作技术性强，工作量大，需要一支相当规模具有一定专业知识和技能的监督队伍。因此，要保持原有食品卫生监督执法队伍的相对稳定。同时要求各地卫生行政部门在多年体制改革试点的基础上，尽快进行内部调整，建立与承担食品卫生法规定的卫生监督职责相适应的卫生监督执法组织。
　　为了加强对全国卫生监督工作的督察与指导，卫生部已任命了卫生部食品卫生监督员。同时，在现有基础上，建立健全国家食品卫生检测中心等技术支持机构，承担有关技术仲裁及对全国的技术指导工作。
　　为了严格执法人员的管理，健全制约机制，食品卫生法第三十五条专门增加了一款规定：“食品卫生监督员必须秉公执法，忠于职守，不得利用职权谋取私利”。也就是说必须严格监督员的培训教育和资格认证工作，提高监督员队伍的政治、业务素质。在这次卫生监督员换证过程中，要对所有在职卫生监督员进行一次轮训。今后新任命卫生监督员必须实行专门培训，经考试合格并取得聘任资格后方可上岗。同时要加强卫生监督员的廉政建设，整顿行业作风，提高职业道德水平。按照食品卫生法要求和国家有关规定，对不合格卫生监督员必须撤销资格。
　　要不断研究、探索培养卫生监督专门人才的渠道和有关政策，“九五”期间要建立2～3个国家卫生监督员培训中心。积极鼓励有条件的医学院校、卫生学校试办卫生监督专业，开设有关课程。逐步建立初、中、高级卫生监督员培训教育制度。制定政策，吸引相关专业人才进入卫生监督领域，提高我国卫生监督管理水平。
　　六、各级政府要为食品卫生监督执法工作创造必要的条件
　　执法经费不足和工作条件差是影响食品卫生执法力度的主要因素。在当前贯彻实施食品卫生法和卫生监督体制转轨过程中，要采取切实措施，为食品卫生监督执法工作创造必要的条件。要逐步理顺经费渠道，保证卫生监督执法基本经费，确保执法的公正性。各地要在近年内，逐步解决卫生监督队伍普遍存在的交通工具、取证工具和检测设备不足的问题，提高卫生监督执法能力，以适应社会主义市场经济建设的要求。